¿Tiene futuro el Mercosur? Opciones problemáticas y frentes de acción posibles

En el Mercosur se observa la necesidad de reformas profundas. Es percibido en distintos sectores de sus propios países miembros como carente de eficacia. Se lo considera insuficiente para orientar decisiones de inversión productiva. Es decir, aquellas que tengan como objetivo el proyectar al mundo una capacidad de producir bienes y de prestar servicios que sean competitivos. En un contexto global de múltiples oportunidades y opciones para la inserción de cualquier país que tenga estrategias comerciales ofensivas, se lo visualiza como una especie de camisa de fuerza.

Es un hecho que el Mercosur arrastra desde hace un tiempo un debate sobre su relevancia y su futuro. La insatisfacción sobre su estado actual es ya evidente. Múltiples pronunciamientos que se observan con distinta intensidad en los últimos tiempos, confirman la impresión de que el proceso de integración ha ido perdiendo su atractivo en sectores relevantes de todos los países miembros. Es un debate que requiere ser profundizado con una amplia participación social. Se necesita al respecto mucha transparencia en las respectivas posiciones y en los planteos que se efectúan. En el mundo actual, los ciudadanos aspiran, con razón, a participar en tiempo real en los asuntos que les son de interés y las tecnologías de información así lo permitirían.

El que el Parlamento del Mercosur haya comenzado a funcionar, incluso con una página Web de fácil manejo (ver www.parlamentodelmercosur.org), abre una ventana de oportunidad para que su legitimidad social se asiente en el papel que pueda desempeñar en la canalización de tal debate. No parece conveniente subestimar el protagonismo que la nueva institución, bien aprovechada, podría eventualmente desempeñar en relación al futuro del proceso de integración y a su funcionalidad en un espacio regional con fuertes demandas de gobernabilidad. Para ello, tiene que lograr ser percibido como una caja de resonancia de las opiniones ciudadanas, especialmente en relación a las grandes cuestiones de la agenda conjunta de sus países miembros que, en muchos aspectos, tendrán una dimensión sudamericana.

La Cumbre a realizarse los días 15 y 16 de diciembre en Salvador, Bahía, con la que culmina el período de la presidencia brasileña, es entonces una oportunidad para revertir el escepticismo predominante y para definir hojas de ruta hacia delante. Entretanto, dos de las principales decisiones correspondientes a este período – que en realidad están pendientes desde períodos anteriores – no terminaron de ser aprobadas en la LXXIV reunión del Grupo Mercado Común que se realizó en Brasilia los días 26, 27 y 28 de noviembre último. Ellas son las referidas al doble cobro del arancel externo común y el mecanismo de distribución de la renta, y al Código Aduanero del Mercosur. Volverán a ser analizadas en vísperas de la reunión del Consejo de Ministros y de la Cumbre Presidencial (ver el acta de la mencionada reunión del GMC en www.mercosur.int ).

En todo caso, parece conveniente colocar el debate sobre el desarrollo futuro del Mercosur, en la perspectiva más amplia de los cambios que se están operando en el mundo y en la región. Es mucho lo que ha cambiado en el escenario internacional desde que se lanzara en 1986 la idea de la alianza estratégica entre Argentina y Brasil, y desde que se firmara en 1991 el Tratado de Asunción. Son cambios que se han acentuado en los últimos meses y que todo indica que continuarán profundizándose.

Están por un lado los cambios en el contexto global. El de hoy es un mundo cada vez más multipolar que, por su diversidad, ofrece una amplia gama de opciones a todo país que sepa delinear una estrategia de inserción internacional activa. En tal perspectiva, se suele afirmar que el Mercosur está quedando chico para sus países miembros. Ello es más notorio en el caso del Brasil, donde tal circunstancia se evoca en forma reiterada. Pero también lo es en el de los otros socios, incluyendo por cierto a la Argentina.

De allí la creciente demanda para flexibilizar sus compromisos y reglas de juego, a fin de ganar en libertad de maniobra. Es una demanda que tiene dos variantes. Sus alcances y consecuencias potenciales pueden ser muy diferentes. Una se refiere a la flexibilidad dentro del proceso de integración. La otra, a la flexibilidad para que cada país miembro pueda desarrollar sus propias relaciones preferenciales con terceros países o bloques económicos. Parece recomendable poner el acento en la primera variante a fin de evitar que finalmente predomine la segunda. Esta última podría incluso tener una incidencia, aún imprevisible, en el sentido y en el desarrollo de las relaciones estratégicas entre sus socios.

Y por otro lado, están los cambios en el contexto regional. Como hemos señalado en otras oportunidades, en los últimos años el espacio geográfico se ha vuelto más denso, diverso y dinámico. Los factores de convergencia coexisten con fuerzas profundas que impulsan a la fragmentación. La gobernabilidad del espacio regional es entonces hoy una cuestión prioritaria para todos los países sudamericanos. Debe tenerse en cuenta, al respecto, que América del Sur es un mosaico con grandes diversidades. Siempre lo fue. Pero lo que ha cambiado es que ahora es evidente una mayor densidad de la conexión entre los países de la región. Lo que ocurre en uno de ellos es cada vez menos indiferente a los demás.

Esta densidad deriva de la proximidad física (colapso de las distancias de todo tipo), del comercio y la integración productiva (más empresas de la región invierten en países de la región), de la complementación energética (unos tienen mucho y otros necesitan mucho), y de las redes de narcotráfico y de distintas modalidades de crimen organizado (cuyos impactos en los procesos políticos pueden imaginarse sin que aún se los conozca bien). También deriva del hecho que los sistemas políticos democráticos son crecientemente sensibles al efecto contagio de lo que ocurre en sus inmediaciones. Se contagian los comportamientos funcionales a la democracia, que implican el predominio de las reglas de juego, de la moderación y del diálogo. Pero también se contagian los que pueden contribuir a derrumbar o a desnaturalizar la democracia. En ellos predominan la radicalización de visiones y actitudes, que provocan intolerancia y violencia. Eventualmente el colapso de la democracia. Cabe tener presente que al contagiarse, la radicalización puede producir efectos en cadena, incluso en demandas de seguridad y de los medios operativos necesarios para atenderlas.

Es en tal perspectiva, que cabe colocar la valoración del Mercosur como un núcleo duro de paz y estabilidad política en América del Sur, asentado sobre la solidez y calidad de la relación entre Argentina y Brasil.

Al respecto, lo que resulta preocupante es que la insatisfacción que se observa sobre la relevancia del Mercosur para sus países miembros se está traduciendo, además, en comportamientos funcionales a opciones que no parecen contribuir ni a la solución de los problemas existentes, ni a la preservación de su valor estratégico, tanto político como económico.

Pueden distinguirse al respecto tres opciones que surgen tanto de pronunciamientos de distintos sectores, como de comportamientos concretos incluso de los propios países miembros.

Una primera opción es la que podría denominarse la del “status-quo”. Consiste en mantener cierta inercia en el funcionamiento del Mercosur, sin que se adopten nuevos compromisos que sean relevantes, efectivos y eficaces, esto es que penetren en la realidad intentando modificarla. Ello se combina a veces con una retórica integracionista que, por lo reiterada, está perdiendo credibilidad en sus destinatarios, sean ellos ciudadanos, inversores o terceros países.

Otra opción que se suele plantear es la de un “retroceso explícito” en los objetivos fundacionales y en sus instrumentos. En particular, ella se manifiesta en las propuestas de transformar la unión aduanera en una zona de libre comercio. Suelen tener un carácter muy genérico e impreciso. Pero su concreción en la práctica requeriría renegociar el tratado fundacional, dado los compromisos explícitos allí asumidos en relación al arancel externo común (ver al respecto los artículos 1º y 5º del Tratado de Asunción, en www.mercosur.int). Para preservar el carácter preferencial del espacio económico común se requeriría, además, negociar entre otros instrumentos, reglas de origen específicas, que son las que en los múltiples acuerdos de libre comercio existentes permiten discriminar frente a terceros países. Todo ello tiene obvios riesgos políticos ya que el éxito de una eventual renegociación de los instrumentos fundacionales no estaría asegurado. Tampoco podría darse por cierta la credibilidad que tal emprendimiento podría tener, una vez plasmada la reforma, teniendo en cuenta la historia de reiterados fracasos en los compromisos de integración asumidos en la región.

Y la tercera opción es la que podría denominarse como la del “vaciamiento”. Incluso podría complementaria con la primera de las opciones mencionadas. Consiste en un proceso gradual por el cual los compromisos originales, especialmente los referidos a las preferencias comerciales entre los actuales socios, se fueran diluyendo a través de mecanismos de trabajo paralelos a los previstos en el Mercosur en su versión original. Ello se traduce en la utilización creciente de canales preferenciales bilaterales entre sus países miembros e, incluso, en las negociaciones –eventualmente no preferenciales- con terceros países o bloques. La relativa desvalorización de los aranceles para explicar las corrientes de comercio, permiten entender la tendencia creciente a poner el acento en otros mecanismos que faciliten la conexión entre los mercados y sus sistemas productivos. Y tales mecanismos se los suele plantear con un alcance bilateral, esto es, no como la resultante de una acción colectiva de los socios del Mercosur. La opción del vaciamiento podría, incluso, ser incentivada si se consolidara un cierto grado de confusión existente entre los que es el Mercosur “ampliado” y la recientemente creada UNASUR (ver al respecto este Newsletter del mes de junio 2008, en www.felixpena.com.ar).

Pero, en todo caso, resulta difícil resulta imaginar una opción creíble para el Mercosur actual. Borrón y cuenta nueva no es un camino recomendable, tan pronto se toman en cuenta las múltiples dimensiones de un proceso de integración que trasciende a lo comercial. Renovado puede cumplir una función relevante en la estabilidad política de una región en la que operan fuerzas centrífugas. En nuestra opinión, existe un amplio margen para fortalecer el Mercosur adaptándolo a las nuevas realidades internacionales.
Es una opción diferente a las mencionadas antes. Ella puede lograrse capitalizando los activos ya acumulados desde los momentos fundacionales. Tanto la experiencia europea como la asiática, indican que construir sobre lo ya adquirido es lo más conveniente para el desarrollo de procesos de integración que aspiran, como objetivo político principal, a la gobernabilidad de espacios geográficos regionales.

Esta opción implica trabajar, simultáneamente, en los tres frentes de acción mencionados en nuestro Newsletter del pasado mes de octubre, en www.felixpena.com.ar. Estos son el de la articulación política y estratégica entre los socios, concentrándose en pocas cuestiones relevantes de la agenda global y regional, y profundizando el necesario ambiente de confianza recíproca; el de una efectiva preferencia económica que sirva para incentivar inversiones productivas y que, por lo tanto, actúe como eficaz seguro contra el proteccionismo unilateral y discrecional de cualquiera de los socios y, en tercer lugar, el de afinar los mecanismos de concertación de los respectivos intereses nacionales, incluyendo aceptar una instancia independiente que facilite puntos de equilibrios razonables en función del proyecto común.

Texto completo en: www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).