Una agenda de paradiplomacia ambiental

El libro MUNICIPIOS Y CAMBIO CLIMÁTICO: HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA DE PARADIPLOMACIA AMBIENTAL, coordinado por Nahuel Oddone y Horacio Rodríguez Vázquez, se centra en las acciones de paradiplomacia ambiental en materia de cambio climático a través de las cuales los municipios iberoamericanos pueden incidir directa e indirectamente en la gobernanza ambiental global. Este trabajo de investigación es relevante por, al menos, dos razones. En primer término, la situación de vulnerabilidad que enfrentan algunos municipios iberoamericanos que, además de sus causas estructurales, se han visto afectados por coyunturas como la crisis alimentaria, la crisis financiero-económica y, más recientemente, fenómenos naturales que han dañado significativamente algunos sectores económicos de los países de la región. En segundo lugar, existen pocos trabajos de investigación que analicen el papel central de los municipios ante el cambio climático. La mayoría de ellos consideran las acciones paradiplomáticas de manera general, pero pocos abordan específicamente la paradiplomacia iberoamericana en materia de medio ambiente y cambio climático.

Alianza estratégica multiactoral para el desarrollo

Desde la publicación del Informe Brundtland, donde se plasmó la necesidad de construir “nuestro futuro común”, se despertaron una serie de intereses en pos de satisfacer las necesidades presentes sin comprometer la satisfacción de las generaciones futuras, señalan los coordinadores de la obra en uno de sus tramos. Es decir, que el desarrollo presente (“MI” desarrollo) no sea causa de la pobreza futura (otra pobreza o “TU” pobreza); una tarea imposible de realizar sin un acuerdo generalizado entre los seres humanos, sin el fomento de “una asociación mundial para el desarrollo” participativa y respetuosa de la diversidad biológica y cultural.

La inquietud de “reconceptualizar” el desarrollo, materializada en los todavía Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y los probables Objetivos del Desarrollo Social (ODS), implicó la inclusión de una nueva serie de actores, indicadores y contenidos que deberían abarcar de forma integral y sistémica el quehacer de la cooperación internacional al desarrollo.

La inclusión de nuevos actores, tanto públicos como privados; de diferentes niveles, sean subnacionales, nacionales, regionales o internacionales; que contribuyeran a la realización de una alianza en pos de la gobernanza de los ODM, mostró la imposibilidad de construir un modelo de desarrollo lineal a la espera de su derrame. El desarrollo sustentable con igualdad[1] sólo existe en el entrecruzamiento de la verticalidad económica con la horizontalidad social sobre un espacio (o ambiente) protegido, en donde los recursos naturales son aprovechados racional y equitativamente.

Promover una asociación global para el desarrollo es promover una alianza estratégica multi-actoral que permita sostener, desde perspectivas top-down y bottom-up, una nueva matriz relacional de cooperación e interacción. Los gobiernos subnacionales, de forma individual o articulada, forman parte de un anillo fundamental de la gobernanza ambiental sosteniendo procesos desde abajo, dadas sus capacidades en términos de respuesta y convocatoria.

La importancia del gobierno local es, al menos, doble: es la cara de la administración más cercana a las personas, pero también es la plataforma para el diseño de políticas públicas con base en esas preferencias ciudadanas. Se trata de generar espacios institucionales participativos para personas que se encuentran comprometidas con su medio ambiente y que buscan canalizar su creatividad en el diseño de políticas públicas locales que se transfieran y difundan para la construcción de propuestas globales. La paradiplomacia ambiental, como herramienta para la acción local-internacional, es fundamental en este proceso de traslación de experiencias ciudadanas locales para adaptar y mitigar el cambio climático global. La paradiplomacia ambiental contribuye con la resiliencia global.

El derecho internacional ambiental ha favorecido el fortalecimiento del papel paradiplomático, inicialmente a partir de la gestión compartida de recursos naturales, por ejemplo en la cooperación transfronteriza respecto de ríos o zonas protegidas. Miguel Beltrán de Felipe (2010) ha sostenido que las ciudades permiten la localización del derecho internacional. “La creciente importancia del derecho internacional (sobre todo en áreas como el medio ambiente, la inmigración, o algunas áreas de la economía) hace que su proyección descienda hasta el punto de imponer –al menos potencialmente- obligaciones a las ciudades”.

La protección del medio ambiente como un derecho humano fundamental de cuarta generación apoya la acción internacional de los municipios en materia ambiental. Algunas ciudades como Barcelona, Buenos Aires, Ciudad de México, Morón, Montevideo, Nueva York, Paris, Rosario, San Francisco o Tel Aviv, han emprendido políticas muy activas de defensa de los derechos humanos desde una perspectiva sistémica abarcando temas como inmigración, salarios mínimos, matrimonio homosexual, juventud y medio ambiente, entre otros.

Este libro se caracteriza por su diversidad y respeto a diferentes opiniones. Cuenta con un enfoque multidimensional del cambio climático y de la paradiplomacia ambiental reflejando las diferentes perspectivas de los autores. Cuenta con la participación de dos autores que, en distintos años, han contribuido en la elaboración del Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) de las Naciones Unidas, como Ricardo Zapata Martí y Gian Carlo Delgado Ramos.

En la primera parte, el capítulo de María Elba Argeri muestra como, en doscientos años, los países hispanoamericanos pasaron del orden colonial a cuya cabeza se situaban los vecinos, al Estado centralizado con soberanía territorial y autarquía relativa en los niveles económicos y políticos. Construyeron asimismo unidad nacional, al ciudadano y a la representación democrática. Pero en las últimas décadas, las fuerzas disgregadoras de la globalización han resquebrajado la soberanía, debilitado la nación, perdiendo preponderancia el ciudadano y la voluntad general. Nuevas vecindades políticamente activas surgen al compás de las luchas en defensa del medioambiente, los ecosistemas nativos y contra el extractivismo y los desastres tecnológicos que aceleran las catástrofes climáticas.

El capítulo de Ana Fernández Equiza parte de un breve estado de situación sobre cambio climático y un raconto de los principales acuerdos y desacuerdos en las recientes Conferencias de las Partes sobre Cambio Climático. Aborda los debates en torno a los límites del crecimiento y las implicancias de la mercantilización creciente de la naturaleza. A partir de lo anterior aporta algunas reflexiones sobre la relación entre desarrollo, cambio climático y rol municipal, destacando la necesidad de repensar el desarrollo en diferentes escalas, considerando los desafíos generados por el cambio climático y  enfocando la necesidad de actuar de los gobiernos locales.

Adolfo Carballo Penela, Leonardo Granato y Nahuel Oddone presentan los aportes de la economía ecológica y de la economía ambiental frente al cambio climático. Con un enfoque histórico analizan el surgimiento de ambas corrientes, sus fundamentos y enfoque a la vez que ejemplifican con una serie de casos comparados en Argentina y España.

Las problemáticas ambientales globales, especialmente el cambio climático, imponen desafíos al sistema internacional en cuanto a la adopción de medidas efectivas para hacer frente a esta situación de manera urgente, minimizando con ello el riesgo de los posibles impactos sociales, económicos, políticos y ambientales. Una de estas medidas es la incorporación de actores emergentes en un nuevo sistema de gobernanza global ambiental: los gobiernos subnacionales. El capítulo de Fernando Cardozo Fernandes Rei, Kamyla Cunha y Joana Setzer delinea el concepto de paradiplomacia ambiental y explora algunas de las actividades que la Red de Gobiernos Regionales para el Desarrollo Sostenible (nrg4SD) ha llevado a cabo desde su creación en 2002. El capítulo concluye que, como un ejemplo de paradiplomacia ambiental, las acciones de dicha red están contribuyendo a resaltar la importancia de la participación de los gobiernos subnacionales en la gobernanza del cambio climático.

Horacio Rodríguez Vázquez, Simone Lucatello y Nahuel Oddone pretenden generar un aporte analítico que contribuya en el proceso de construcción conceptual de la paradiplomacia ambiental, a partir de un enfoque de la cooperación internacional y la inteligencia territorial con particular énfasis en las políticas de prevención, mitigación y adaptación del cambio climático. Subrayan que los lineamientos propuestos son indicativos y tienen por objeto contribuir al debate y la discusión en el diseño de un marco teórico-conceptual más adecuado para el desarrollo futuro de la paradiplomacia ambiental, según las particularidades de sus actores involucrados y el contexto local/internacional donde se desarrollan.

José Sosa López inaugura la segunda parte del libro. El autor sostiene que es frecuente encontrar en la literatura especializada referencias a los problemas de desajuste que se dan entre las cuestiones que deben encarar los gobiernos locales en Latinoamérica, y sus capacidades de planeación y gestión, así como respecto a sus recursos financieros y legales. En el caso de las acciones de adaptación al cambio climático, este desajuste ha sido considerado particularmente grave. No obstante, experiencias recientes de cooperación intergubernamental en México y Centroamérica han mostrado cómo es posible superar las limitaciones de escala entre los problemas públicos y las capacidades de gestión de los gobiernos municipales.

Juan Manuel Leal García sostiene, en su capítulo, que el enfoque predominante en las medidas contra el cambio climático es el relacionado con respuestas regulatorias y de cuotas, ignorando las acciones necesarias que generan un cambio en los hábitos de producción y consumo. Al mismo tiempo, la participación de los actores locales se ha subestimado. Por lo anterior, propone la inclusión de los gobiernos locales, como agentes coordinadores, en políticas de mitigación alineadas con la promoción de nuevos hábitos de consumo y producción. La cooperación internacional descentralizada, para este autor, representa una alternativa para generar políticas más inclusivas que involucren al resto de actores locales.

Javier Osorio sostiene que los gobiernos de las ciudades son responsables de una amplia gama de  competencias. Las decisiones que toman, o dejan de tomar, tienen impactos significativos sobre la huella de carbono y la calidad de vida de su población ante las consecuencias del Cambio Climático. Osorio sostiene que la cooperación descentralizada es una herramienta potencial que fortalece la institucionalidad como una pieza clave en la acción climática de mitigación y adaptación debido a que sus metas se dirigen hacia el desarrollo local fomentando sustentabilidad social que a su vez impacta en la sustentabilidad ambiental.

Inaugurando la tercera parte del libro, el prestigioso investigador Ricardo Zapata Martí se permite discurrir sobre las siguientes cuestiones: en primer lugar, el impacto económico de los desastres como precursores anticipado de los potenciales impactos del cambio climático; en segundo lugar, el carácter local de los impactos que requiere una respuesta mas allá de lo local: los impactos no conocen fronteras geográficas o políticas; en tercer lugar, la transversalidad de las causas subyacentes de los impactos, mas allá de lo local, de manera transversal  multisectorial; en cuatro lugar, la información disponible para la toma de decisión es fragmentaria, parcelada por sectores, divisiones geopolíticas o por disciplinas; en quinto lugar, las autoridades municipales no cuentan con todas las herramientas (legales, técnicas, administrativas o financieras) necesarias si bien hay avances interesantes de redes municipales. Por otro lado, Ricardo Zapata también sostiene que la cooperación internacional adopta crecientemente una visión de la mitigación del cambio climático y de la reducción del riesgo de desastres como un a construcción de resiliencia desde lo local y que las políticas de descentralización y desconcentración y de transferencia de recursos y responsabilidades requiere del fortalecimiento técnico de los gobiernos locales.

En el capítulo titulado “la coordinación multi-institucional y las fronteras como un reto a las políticas de Cambio Climático” elaborado por las profesoras de El Colegio de la Frontera Norte, Sarah Martínez Pellégrini, Gabriela Muñoz Meléndez, y Lina Ojeda-Revah, se discute como la implementación de las políticas de Cambio Climático suponen un reto en dos sentidos para el gobierno que las emprende. En primer lugar, exigen claridad y coordinación de las competencias institucionales, más allá de la aproximación sectorial. En segundo lugar, las políticas de Cambio Climático obligan a las regiones a repensarse como unidades territoriales complejas. Desde esta perspectiva se presenta el proceso de elaboración del Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático en Baja California como una respuesta endógena basada en una cooperación Gobierno-Academia.

Agustina Galantini y Nahuel Oddone estudian desde una perspectiva teórica las medidas que diversos Estados nacionales y, sobre todo, subnacionales con particular énfasis en los gobiernos locales y fronterizos, están tomando para proteger, en forma conjunta, sus fuentes de agua potable ante las consecuencias del aumento de la temperatura mundial. Dentro de estas estrategias, se pone de relieve la cooperación transfronteriza como articulación multi-actoral y multinivel que permite una activa participación de los gobiernos locales y de la sociedad civil.

El capítulo de Gian Carlo Delgado Ramos introduce los actuales patrones de consumo y generación de desechos y su composición, delineando los retos de su gestión y anunciando su potencial en la mitigación del cambio climático, entre otros aspectos ambientales y de salud pública. Presenta la cuestión del cambio climático vista desde la perspectiva del metabolismo urbano, en particular en ciertas ciudades de América Latina e identifica el papel y dinámicas que juegan los flujos de residuos sólidos urbanos. Posteriormente, analiza el potencial de mitigación mediante la minería urbana de los materiales recuperables en múltiples marcos temporales de planeación y para el caso de ciertas ciudades latinoamericanas. Finaliza su capítulo con una reflexión acerca de la utilidad del análisis derivado del metabolismo urbano para la planeación integral desde lo municipal enfocada a la mitigación del cambio climático y de  la crisis ecológica.

Horacio Rodríguez Vázquez y Nahuel Oddone presentan la importancia de contar con una agenda digital local frente al cambio climático e identifican sus tendencias en América Latina. La mayoría de los países de la región promueven la inclusión social por medio de la agenda digital. Las TIC han contribuido como catalizadores de determinados cambios sociales y la protección y cuidado del medio ambiente no ha quedado fuera de su campo de acción. Si bien todavía se pueden identificar disímiles experiencias y distinto grado de incorporación dentro de las agendas gubernamentales, su potencialidad es aún creciente dado su campo de aplicación multidimensional.

Heloisa Schneider afirma en su capítulo que las TIC son concebidas en la actualidad como uno de los principales catalizadores de los cambios sociales, la economía, la política, las relaciones internacionales y la cultura, a los cuales la sociedad se ha adaptado tanto en las relaciones personales como laborales. Aunque las potencialidades y los desafíos a que hoy se enfrentan las TIC, han y siguen siendo ampliamente estudiadas, su capacidad para hacer frente al cambio climático es un tema que todavía no ha sido suficientemente abordado. La literatura existente aún es escasa y limitada, particularmente en lo que se refiere a cómo solucionar las prioridades de países en desarrollo frente a la necesidad de abordar temas como la mitigación y adaptación al cambio climático. Al revisar la bibliografía disponible, la autora observa que, cuando ha habido alguna relación entre las TIC y el cambio climático, estas tecnologías fueron concebidas como herramientas específicas enfocadas a situaciones puntuales.

En el siguiente capítulo, Horacio Rodríguez Vázquez y Nahuel Oddone sostienen que los gobiernos subnacionales, en general, y aquellos ubicados en zonas rurales, en particular, son actores clave ante los retos que supone el cambio climático. Ello se debe a que algunos efectos del cambio climático son muy significativos a nivel rural; a que las zonas rurales son fundamentales en la provisión de bienes públicos regionales/globales; y, por último, a que el desarrollo rural y el aumento de la productividad agrícola son procesos que actúan como detonantes del proceso de urbanización. Por ello, resulta indispensable que los municipios rurales diseñen e instrumenten estrategias y herramientas que sean social, económica y ambientalmente viables para su población.

En la cuarta parte del libro, Susana Beltrán y Davide Strangis conciben el concepto humanidad en el derecho internacional relacionado con la idea de comunidad internacional en su conjunto, que engloba tanto a los Estados como a otros actores clave, entre los que se destacan los gobiernos locales y regionales que son las instituciones territoriales más próximas a la ciudadanía. Enfatizan que la protección del medio ambiente forma parte de los intereses clave del ser humano y, desde esta perspectiva, la comunidad internacional necesita desarrollar normas universales e imperativas que afronten los problemas globales con impactos locales. En este contexto, el artículo capítulo reflexiona sobre la relación que existe entre los entes locales, a partir de la experiencia europea del Pacto de los Alcaldes contra el cambio climático, y la preservación del medio ambiente en tanto que valor universal para la comunidad internacional en su conjunto y amparado por una norma de ius cogens.

Marcela López Vallejo Olivera y Mónica Rodríguez Díaz analizan los planes de acción climáticos. Ambas autoras realizan un primer diagnóstico comparativo sobre las capacidades institucionales de los municipios mexicanos para diseñar estrategias con respecto al cambio climático y su expresión en los diferentes planes, abarcando también las actividades paradiplomáticas de dichos municipios en vinculación con la gobernanza global.

José María Ramos analaiza el papel de los gobiernos estatales mexicanos en el marco del contexto de cambio climático y sus retos, de acuerdo a las prioridades planteadas por la Ley General de Cambio Climático y bajo un enfoque de gobernanza por resultados. Ésta Ley brinda el marco institucional para una participación estratégica de los gobiernos subnacionales, bajo un enfoque de gestión intergubernamental, si cuentan con las capacidades de gestión y de política para implementarla El desafío, nos dice, es si existirá una efectiva coordinación y cooperación interinstitucional para una implementación eficaz de la Ley.

En la quinta parte, Rafael Alvariza y Leonardo Granato realizan un estudio sobre la Unidad Temática de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Mercociudades. Desde su creación en 1995, la Red ha manifestado preocupación e interés por emprender acciones relativas a la cuestión medioambiental. Este trabajo se propone presentar las acciones de la última década y los logros, aún incipientes, de la Unidad Temática de Ambiente y Desarrollo Sostenible, poniendo énfasis en las acciones desarrolladas por la Red en aras de su participación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable (Río+20).

Luan Santos y Thauan Santos, en su capítulo, sostienen que la temática del desarrollo sustentable ha sobresalido en el ámbito internacional y en la política exterior de los diferentes gobiernos, sobre todo a partir de mediados del siglo pasado. La globalización y la urgencia de hacer frente a los problemas ambientales globales, principalmente el cambio climático, han fomentado una mayor participación de los gobiernos subnacionales en la gobernanza ambiental global. Presentan un estudio de la Agenda 21 haciendo foco en el caso brasileño. Además,  investigan las principales contribuciones de Río+20 con respecto a cambio climático.

Fernando Cardozo Fernandes Rei y Flávio Ribeiro presentan como el Estado de São Paulo define su estrategia hacia un modelo de gestión sostenible a partir de las posibilidades presentadas por el nuevo régimen de licencias ambientales.

Joana Setzer y Laura Velente de Macedo, en su capítulo, plantean como objetivo examinar el papel de la paradiplomacia ambiental en la agenda climática del Municipio de São Paulo. Tomando como base el cuadro teórico de la gobernanza multinivel y el concepto de peradiplomacia, las autoras examinan los factores que motivaron a São Paulo a adoptar una política municipal de cambio climático, entre los que se destacan el crecimiento de la ciudad y su participación en redes transnacionales así como la posibilidad de posicionar a la ciudad como líder en la adopción de políticas y normas para combatir el cambio climático. Este proceso culmino con la aprobación de la Política Municipal de Cambio Climático, en junio de 2009, a la vez que las autoras observan una menor relevancia de la paradiplomacia en la implementación de dicha política municipal pues las medidas que poseen una connotación internacional anteceden a ésta política.

Yamila M. Castagnola realiza un estudio sobre el papel de municipios argentinos a la hora de implementar a nivel local diferentes estrategias que combinen acciones de adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático, ya que se encuentran más próximos a la ciudadanía y a la gestión de las problemáticas asociadas a las causas de la crisis climática. A partir de un estudio de la normativa constitucional e infla-constitucional, analiza si esas facultades se encuentran contempladas en la Estrategia Nacional de Argentina y cuál es el lugar que ha sido asignado a los municipios.

Lorena G. Coria presenta al cambio climático como una problemática compleja con implicancias multi-escalares y con actores que responden a diferentes ordenes y esquemas de trabajo. En este sentido, las buenas prácticas ambientales se conforman como una alternativa en materia ambiental y como una herramienta susceptible de aplicarse a escala municipal. La autora analiza la experiencia argentina en materia de buenas prácticas ambientales.

El capítulo de Aleandra Scafati presenta la agenda ambiental y las acciones que está realizando la Ciudad de Buenos Aires, las que se pueden enmarcar en acciones de mitigación, adaptación y compensación. Asimismo, la autora acerca al lector el plan de contingencias, educación y acceso a la información ambiental.

La investigadora argentina Sandra Bettina Ferrante, explora las eventuales relaciones entre los recientes enfoques de resiliencia socio-ecológica, que nutren cada vez con mayor énfasis las propuestas de las agencias de cooperación internacional para el desarrollo, y las visiones territoriales de los pueblos indígenas, particularmente en el noroeste de Argentina. Ferrante analiza un caso representativo de los nuevos enfoques de resiliencia socio-ecológica en cooperación internacional al mismo tiempo que caracteriza el vínculo de la población indígena con su territorio mediante el estudio de la historia ambiental en el sur de los Andes Centrales, y estudia los elementos actualmente incluidos en las perspectivas territoriales de las comunidades e instituciones indígenas, en los valles andinos del Municipio Iruya en Salta, Argentina.

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