Una estrategia-país hacia la inserción de Argentina en el mundo

Es crecientemente reconocida como una de las cuestiones que requieren de una política de Estado, con los componentes de legitimidad social, eficacia y continuidad que se necesitan para lograrla.

Los cambios que se están operando en la competencia económica global, así como la propia opción de los argentinos por una sociedad abierta, pluralista, moderna y democrática, han contribuido a reinstalar en la agenda nacional la cuestión de su inserción internacional, como una de las condiciones para satisfacer las expectativas de bienestar de toda la población.

Es una cuestión que requerirá en el futuro mucho debate social, sobre cómo tener éxito en la inserción competitiva en el mundo y sobre cómo concertar los esfuerzos de toda la sociedad en el objetivo de lograr tal éxito.

Las experiencias pasadas del país así como la de otros países similares -en la propia región latinoamericana, en el Asia y, más recientemente, en la Europa del Mediterráneo, Central y del Este, así como en países como Australia, Nueva Zelanda, y del África del Mediterráneo y del Sur-, ponen de manifiesto que es una cuestión que no sólo requiere la movilización de todas las energías sociales, sino que además, puede contribuir a introducir factores positivos de cohesión social.

Incluso la cohesión social - junto con la estabilidad en las políticas públicas y en las condiciones macro-económicas; la calidad de la organización y una visión optimista de las oportunidades que se generan en el entorno internacional -, es reconocida como uno de los factores claves en la capacidad de un país para competir con éxito en los mercados mundiales.

La cultura de la inserción económica internacional y del comercio exterior, aparece entonces como indisociable de la de la democracia y la equidad en una sociedad abierta.

En el caso de la Argentina y sin perjuicio de otras, ello se debe además a por lo menos tres necesidades prácticas:

• la de mantener un nivel creciente de importaciones, especialmente de insumos y de bienes de capital, a fin de asegurar una continua expansión y modernización de la capacidad productiva del país;

• la de superar las limitaciones de demanda resultantes de un mercado de dimensión relativa reducida y poco relevante en el comercio mundial, y

• la de aprovechar plenamente las ventajas competitivas que pueden desarrollarse en el país, en especial como consecuencia de su particular dotación de recursos naturales y humanos.

¿Qué se puede observar como destacable en la experiencia acumulada por el país en materia de exportaciones en las últimas décadas?

Se observa un cuadro de situación con los siguientes rasgos dominantes:

• fuerte concentración de las exportaciones en un número reducido de productos, en su mayoría no diferenciados y en un número también reducido de empresas, en su mayor parte grandes;

• limitada experiencia en la exportación de servicios, especialmente los que pueden ser transables a escala internacional como resultante de las nuevas tecnologías de la información;

• elevada vulnerabilidad a las fluctuaciones en los precios de los commodities;

• pocas regiones del país con producción exportable actual y, a la vez, muchas con producción exportable potencial, y

• pocas empresas nacionales internacionalizadas, esto es, con actividades productivas o de prestación de servicios localizadas en distintos mercados externos.

¿Cuáles son los principales rasgos a destacar en materia de comercio exterior y especialmente de exportaciones, considerando tanto el período de la convertibilidad como el más reciente de la post-convertibilidad?

Sin perjuicio de otras, pueden destacarse las siguientes:

• Se ha tomado conciencia que una paridad cambiaria favorable es un factor importante, pero que opera como condición necesaria pero no suficiente para explicar el éxito en las exportaciones y sobre todo, su sustentabilidad en el tiempo;

• El mayor éxito en las exportaciones se ha logrado con productos, en muchos sectores, que son la resultante de un fuerte y prolongado esfuerzo de inversión e incorporación de progreso técnico, así como de la adopción de tecnologías organizativas que permiten acceder a los mercados externos, incluyendo la inserción en redes transnacionales y la internacionalización de las empresas;

• Se observa una mayor cultura de comercio exterior, esto es, una mayor valoración por parte de la sociedad y de las empresas de las ventajas de tener una presencia activa en los mercados externos, y de las condiciones que se requieren para penetrarlos y, sobre todo, para mantenerse en ellos a través del tiempo;

• En sectores con experiencia exportadora, se observa que uno de los principales factores restrictivos para preservar su penetración de mercados externos, proviene por el lado de una oferta suficiente de bienes en condiciones de ser exportados -a la vez que se atiende la demanda interna- y ello, a su vez, se lo vincula con el esfuerzo de inversión, de incorporación de progreso técnico, de organización y especialmente en el caso de empresas y productores de menor dimensión, de la cultura y práctica de la asociatividad para el comercio exterior;

• Se atribuye un mayor valor a la activa participación del país en negociaciones comerciales internacionales, orientadas a asegurar el acceso a terceros mercados (seguro contra el proteccionismo) y a obtener reglas de juego que favorezcan la competitividad de bienes y servicios originarios en el país. En tal sentido, cabe destacar, una creciente toma de conciencia de los costos que el país puede pagar por no participar en las negociaciones comerciales internacionales con países de gran dimensión o bloques económicos, en tanto que otros países con ofertas de exportación similares a la nacional sí lo hacen;

• Se percibe al Mercosur, a pesar de sus notorias limitaciones y defectos, no sólo como un instrumento para la inserción competitiva en el mercado brasilero, pero también como una plataforma importante para facilitar la transformación productiva en el país, y para mejorar el perfil competitivo y negociador de la Argentina en el mundo, y

• Se reconoce en forma creciente, que el éxito en el esfuerzo exportador requiere de una sistemática conjunción de esfuerzos entre el sector gubernamental -a nivel nacional, provincial y local- y el empresario, como así también entre los distintos sectores de la producción.

¿Cuáles son objetivos estratégicos prioritarios que pueden ser definidos en base a las experiencias del pasado y de la de países con rasgos similares a los de la Argentina, y que son exitosos en su inserción económica internacional?

Tres objetivos estratégicos aparecen como prioritarios:

• Articular y desarrollar una estrategia-país orientada a una inserción competitiva exitosa en la economía mundial, con características de política de Estado, que permita superar las discontinuidades y la fragmentación de esfuerzos que han caracterizado por muchas décadas la experiencia argentina en la materia, y que a la vez, otorgue una fuerte legitimidad social a las políticas públicas, instituciones y negociaciones comerciales que se requieren;

• Transitar de una larga etapa de episodios de crecimiento de exportaciones, a una más compleja de desarrollo sustentable de internacionalización de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios, lo que implica reconocer al comercio exterior a la vez como un motor y una consecuencia de la transformación productiva del país, y

• Operar un salto cuantitativo en las exportaciones de bienes y de servicios, a uno cualitativo en la oferta originada en el país en base a un mayor valor agregado intelectual, resultante de inversión, organización, educación, innovación, y desarrollo científico y tecnológico.

¿Cuáles son algunos de los factores que pueden considerarse como relevantes para la estrategia de comercio exterior y de inserción competitiva de la Argentina en la economía mundial y regional?

Sin perjuicio de otros, tres aparecen como más destacables:

• La calidad del diagnóstico sobre la dinámica de la competencia económica mundial y sobre los principales factores que desplazan ventajas competitivas. En muchas oportunidades a través de su historia, la Argentina al igual que otros países latinoamericanos, han tenido dificultades en captar a tiempo los cambios operados en la competencia económica mundial. Dos momentos pueden citarse como ejemplo. En la década del 30 del siglo pasado, el fin del predominio británico en la economía mundial y su consiguiente impacto en las exportaciones agrícolas de la Argentina. En la década de los 60, también del siglo pasado, la emergencia gradual del protagonismo comercial de los países del Sudeste asiático y la importancia creciente de las redes transnacionales de producción, con su consiguiente impacto en las políticas de sustitución de importaciones de países latinoamericanos, incluyendo la Argentina.

Un punto focal del diagnóstico sobre las fuerzas profundas que operan cambios en la competencia económica global, se relaciona con la apreciación correcta del valor relativo -o grado de prescindibilidad- de un país y su producción, en la perspectiva de las principales potencias del momento. Tal valor relativo o grado de prescindibilidad, puede estar fuertemente influenciado por consideraciones de tipo estratégico, siempre en la perspectiva de la agenda de cuestiones críticas de las principales potencias del sistema internacional. Ello se ha manifestado en varias oportunidades en las últimas décadas, sea en la importancia relativa de países del Sudeste Asiático, de la Cuenca del Caribe y del Oriente Medio en la perspectiva de los Estados Unidos o, más recientemente, en la de Europa Central y del Este, y los países del Mediterráneo africano en la perspectiva de la Unión Europea.

Además de factores clásicos de desplazamientos de ventajas competitivas de las naciones, como son entre otros, el mencionado valor estratégico de un país para las principales potencias y, en particular, los cambios tecnológicos en la producción, en el transporte y en la transmisión de información, cabe resaltar la importancia que ha adquirido en las últimas décadas el acceso preferencial asegurado a grandes mercados, por medio de la celebración de distintas modalidades de acuerdos regionales, o la extensión del tratamiento de más favor a grandes economías emergentes como consecuencia de su acceso al sistema multilateral global de comercio, institucionalizado a partir de 1994 en la Organización Mundial del Comercio (OMC), como lo pone en evidencia el caso de la China.

• La incorporación de valor intelectual a procesos productivos y de comercialización. Este factor es más importante en el caso de países como la Argentina, que difícilmente puedan competir en base a abundancia de mano de obra barata o a un alto grado de desarrollo científico y tecnológico. En tal perspectiva cobra toda su importancia la gestión del factor calidad en la oferta de bienes y servicios, y el aprovechamiento de recursos humanos calificados y especialmente con talentos para la creatividad. Ello permite sacar todo el provecho a las ventajas originadas en una excepcional dotación de recursos naturales.

Competir en base a inteligencia, creatividad y calidad, permite diferenciar productos y obtener ganancias de valor percibido en la oferta del país, especialmente en la perspectiva más exigente de los consumidores de mayor poder adquisitivo, tanto en los países altamente industrializados como en países emergentes. Una estrategia de comercio exterior en base a la noción de valor percibido por parte de consumidores exigentes, no sólo implica acreditar marcas y productos, sino también desarrollar la imagen de un país que por su comportamiento en todos los planos, es capaz de generar productos y servicios de calidad y, por lo tanto, confiables.

• La densidad de la conectividad global del país, a través de la participación activa y confiable en el marco de las reglas de juego de la OMC, y del tejido de una red de acuerdos regionales y comerciales preferenciales, como es el objetivo del Mercosur y otros acuerdos que negocia en la actualidad la Argentina. El sentido de una estrategia de conectividad global y regional, es generar un marco de previsibilidad en las reglas de juego y en las condiciones de acceso a los mercados, que tornen al país en atractivo en la competencia global por las inversiones productivas, que en general se canalizan a través de grandes redes globales de producción y comercio.

Tal estrategia debe facilitar precisamente la inserción de la producción y los servicios del país en las redes transnacionales tejidas dentro o entre empresas, así como el desarrollo de redes transnacionales con epicentro en el propio país.

¿Qué requerimientos organizativos plantea una estrategia-país para insertarse competitivamente en los mercados globales y regionales, con productos y servicios de calidad?

Por lo menos en tres planos, aparece como conveniente realizar un esfuerzo particular para mejorar sustancialmente la calidad organizativa del país en el plano de su comercio exterior.

Ellos son:

• El gubernamental, en los niveles nacional, provincial y local, a fin de obtener un grado más elevado de coordinación y control de gestión, tanto en materia de formulación de políticas públicas que inciden sobre flujos de comercio y de inversión, y sobre estrategias empresarias, como en la de las negociaciones comerciales internacionales y, en particular, en la de la promoción comercial, entre otros medios, a través de la diseminación de abundante y oportuna información que facilite la gestión de inteligencia competitiva por parte de las empresas;

• El institucional empresario, tanto en las organizaciones de cúpula como en las sectoriales, provinciales y locales, a fin de lograr una mayor concentración de esfuerzos y de representación, y de actualizar los servicios de apoyo a las estrategias exportadoras de las empresas, incluyendo el tejido de alianzas con instituciones empresarias de otros países, comenzando por el propio Mercosur, y la diseminación de información y de inteligencia comercial, y

• El empresario, especialmente las pequeñas y medianas empresas, a través de una práctica sistemática de la asociatividad y de la inserción en redes transnacionales de producción y comerciales, y a través de una gestión eficiente de su inteligencia competitiva.

¿Cuáles son las principales tendencias que se observan en la competencia económica global y que pueden tener una incidencia en el desarrollo de una estrategia-país de inserción competitiva exitosa?

Hay cinco tendencias que se vienen observando en las últimas décadas y, en particular en los últimos años, y que muy probablemente continuarán acentuándose en el futuro.

Ellas son:

• El desarrollo de grandes redes transnacionales de producción y comercio, originadas en los países más industrializados y en los últimos años también en numerosos países emergentes. Son redes a través de las cuales se canalizan una parte muy significativa -se estima en un 70%- de los flujos de comercio de bienes y servicios, de inversiones productivas y financiamiento, y de progreso técnico. Operan a escala global y regional, fragmentando las cadenas productivas y practicando la maquila, el "out-sourcing" y el "offshoring". Maximizan con tales prácticas ventajas originadas en acuerdos preferenciales y los diferenciales de costos de mano de obra, incluyendo la calificada.

Son altamente sensibles al clima de inversión y a la percepción de condiciones de gobernabilidad y de estabilidad económica que prevalece en los distintos países. Son sensibles a los índices de competitividad, de corrupción y de riesgo-país, que diferencian a los países en los que pueden radicar sus operaciones;

• La proliferación de acuerdos regionales y comerciales, con preferencias exclusivas para sus socios. Son acuerdos que se celebran formalmente en el marco de la OMC. Constituyen excepciones al tratamiento de más favor. Prevén tratamientos discriminatorios con respecto a bienes y servicios provenientes de países que no son parte del acuerdo, especialmente a través de un arancel externo común o de reglas de origen específicas. Incluyen tratamientos preferenciales en materia de inversiones y de compras gubernamentales. Adoptan múltiples modalidades, en particular las previstas en las normas de la OMC en materia de zonas de libre comercio, de uniones aduaneras, y de tratamientos preferenciales para países en desarrollo y entre países en desarrollo;

• El "despertar de las ballenas", esto es, el fenómeno de grandes economías emergentes que se incorporan a la competencia económica global, adoptando diferentes modelos de eficiencia económica y alcanzando condiciones razonables de gobernabilidad.

Este fenómeno, reflejado fundamentalmente en los casos de China e India, es quizás el que más está acentuando los cambios en las condiciones de la competencia económica global. Kim Clark, el Decano del Harvard Business School, lo resalta de la siguiente forma: "simplemente no hemos comprendido plenamente el completo impacto de 2.500 millones de personas entrando a la economía mundial de la que no eran parte aún" (citado en el suplemento "The Future of Work" del Financial Times, del 27 de septiembre de 2004).

Las ballenas emergentes -entre las cuales deben incluirse Brasil, Rusia y África del Sur, entre otras- representarán en los próximos años el 40% de la población mundial y una parte creciente del producto bruto y del comercio global. La diferencia con el pasado, será que una proporción creciente de sus poblaciones está accediendo a pautas y niveles de consumo propios de los consumidores de niveles altos y medios de los países más desarrollados;

• Las demandas de calidad -especialmente sanitaria- de los consumidores de nivel alto y medio de los países más industrializados y, crecientemente de los países en desarrollo, y

• La concentración del poder real de crear reglas de juego del comercio mundial y de la competencia económica global y regional, en un número reducido de grandes países o bloques regionales. Este fenómeno adquiere mayor importancia para todos los países -tanto los formadores ("rule-makers") como los tomadores de reglas ("rule-takers"), si se considera que -según una gráfica expresión- la OMC y otros acuerdos regionales ahora "tienen dientes". Esto es, han mejorado sustancialmente su capacidad de tornar exigibles las reglas de juego a través de la eficacia de los mecanismos de solución de controversias. Ilustran esta tendencia casos recientes tanto entre países industrializados (varios casos en la OMC entre los Estados Unidos y la Unión Europea), como entre países en desarrollo y países industrializados (como por ejemplo, los casos del algodón entre Brasil y los Estados Unidos, y del azúcar, entre Brasil y la Unión Europea, ambos ganados en primera instancia por el Brasil).

En esta perspectiva, cobra fundamental importancia para países en desarrollo que individualmente sólo pueden ser tomadores de reglas, tanto el articular alianzas con otros países en los foros comerciales internacionales -como han sido, por ejemplo, los denominados "G.20" y "G.90" en el ámbito de la OMC -, a fin de adquirir así capacidad para incidir en la producción de nuevas reglas, como el extraer todas las consecuencias de un sistema de comercio internacional que es orientado por reglas ("rule-oriented") que permiten, utilizadas con inteligencia, atenuar las tendencias naturales a orientar el sistema en torno a consideraciones de poder ("power-oriented").

A modo de resumen, se resaltan los siguientes tres puntos relacionados con una estrategia-país en materia de comercio exterior y de inserción competitiva en la economía mundial:

• En base a las experiencias acumuladas en las últimas décadas, desarrollar una estrategia de comercio exterior y de inserción competitiva en la economía mundial - con características de política de Estado - orientada a producir un salto cualitativo en la oferta de bienes y servicios originarios en el país, como condición para un salto cuantitativo sustentable;

• La calidad de la organización y la coordinación de esfuerzos entre el sector público y el sector empresario, y dentro del sector empresario, como forma de mejorar sustancialmente la inserción de la economía argentina a escala global y regional, y

• La atención prioritaria a los requerimientos planteados por la participación de la Argentina en el Mercosur y en las demás negociaciones comerciales internacionales, y por el aprovechamiento de los escenarios post-negociadores.