Una iniciativa oportuna originada en la Aladi

Instituciones y reglas de juego, que inciden actualmente en el comercio internacional de bienes y de servicios, así como en las inversiones transnacionales, se manifiestan en tres planos diferentes pero conectados entre sí. Ellos están muchas veces en tensión e incluso, pueden llegar a contradecirse. 

El primero es el plano nacional, esto es, el ámbito interno de cada nación soberana o unidad autónoma de poder. Es, sin dudas, el más relevante en la perspectiva interna de cada país. El segundo es el global multilateral que se refleja, en especial, en la Organización Mundial del Comercio (OMC) -y antes, en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT)-. Su grado de relevancia es alto si se lo considera en la perspectiva de una gobernanza comercial que contribuya a asegurar un razonable orden mundial. Y el tercer plano, es el de los múltiples espacios geográficos regionales en los que, especialmente en las últimas décadas, se han desarrollado distintos tipos de acuerdos y de procesos de cooperación e, incluso, de integración económica entre naciones que los comparten, tal los casos, entre muchos otros, de la hoy UE, de la ASEAN en el Sudeste Asiático, y de la ALADI en el plano regional latinoamericano. No responden tales acuerdos y procesos a un modelo único, ni excluyen otras versiones de alcance subregional, que aspiran a veces a objetivos de una cooperación e integración eventualmente más profunda, como pueden ser los casos en la región latinoamericana, del Mercosur, del Mercado Común Centroamericano, de la Alianza del Pacífico, de la Comunidad del Caribe e, incluso, del ALBA.

La creciente confusión que se observa hoy en el plano de la gobernanza global y que se exterioriza con distintas intensidades en los espacios regionales, está manifestándose en tendencias por momentos contradictorias. Una de ellas refleja la idea de un predominio de instituciones y reglas nacionales sin condicionamientos que se originen, por ejemplo, en compromisos asumidos por los respectivos países en el plano global multilateral. La segunda tendencia, se refleja en iniciativas orientadas a profundizar el desarrollo de espacios de cooperación e integración regional, a fin de potenciar a las naciones de una determinada región, para así poder navegar con más facilidad un mundo en el que predomina la confusión y que, eventualmente, pueda ser en el futuro uno en el que predomine el desorden.

La primera tendencia se observa hoy especialmente en los EEUU. Es una tendencia relevante dado el papel desempeñado por ese país en el diseño del actual orden comercial global y, en especial, de las reglas del GATT y de la OMC. Se refleja en posiciones que podrían estar indicando una desvalorización por parte del gobierno del Presidente Trump -o al menos de sectores con responsabilidades en las políticas comerciales externas de la nueva administración-, de los compromisos asumidos en el orden global multilateral y, concretamente en la OMC. En la versión original (en http://im.ft-static.com/content/images/1dd70b12-fe25-11e6-96f8-3700c5664d30.pdf) del documento publicado por el USTR, sobre la agenda de política comercial del Presidente de los EEUU en el año 2017, se sostenía que los ciudadanos americanos están sujetos sólo a las leyes y regulaciones hechas por el gobierno de los EEUU y no por reglas hechas por otros gobiernos o por organismos internacionales (“American citizens are subject only to laws and regulations made by the US government -not rulings made by foreign governments or international bodies….Ever since the United States won its independence, it has been a basic principle of our country that American citizens are subject only to laws and regulations made by the US government — not rulings made by foreign governments or international bodies”. Luego dicho párrafo -y otros del documento original que trascendió por la prensa internacional (por ejemplo, el diario Financial Times del 1º de marzo 2017)- fue modificado (“Congress has made clear that Americans are not directly subject to WTO decisions….In other words, even if a WTO dispute settlement panel – or the WTO Appellate Body – rules against the United States, such a ruling does not automatically lead to a change in U.S. law or practice”, (en https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport/Chapter%20I%20-%20The%20President%27s%20Trade%20Policy%20Agenda.pdf).

Si bien desde un punto de vista estrictamente jurídico lo citado puede considerarse como técnicamente correcto, una vez colocado en la perspectiva del planteamiento que el Presidente Trump ha señalizado como esencial y distintivo de su gobierno, y que se refleja en la expresión “America First” (ver la referencia al “America First Trade Policy”, en https://ustr.gov/), contribuye a sustentar la percepción de una visión que puede contribuir a un debilitamiento pronunciado del sistema multilateral global del comercio internacional, que precisamente los EEUU impulsaron tras la Segunda Guerra Mundial. A ello se suma lo expresado por Trump, en el sentido que lo bilateral será privilegiado con respecto a lo multilateral en las negociaciones comerciales. Son, en todo caso, visiones que pueden tener incidencias en el desarrollo del camino que conduce a la Undécima Conferencia Ministerial de la OMC.

La segunda tendencia se refleja en lo acordado por el Comité de Representantes de la ALADI, en su sesión realizada en Montevideo el 23 de febrero 2017 (ver http://www.aladi.org/nsfaladi/Prensa.nsf/vbusquedaComunicadoswebR/AA4E3DA3A3928555032580D1004FE5A0), en el sentido de aprobar una iniciativa del Secretario General, Carlos Chacho Alvarez, de realizar un estudio técnico para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano. Según un comunicado publicado por la ALADI, tal estudio técnico se realizará, junto con la CEPAL, la SIECA y el INTAL, y con la participación de un grupo de expertos en integración de la región (sobre la iniciativa del Secretario General, ver su nota publicada el 17 de febrero de 2017, en “El Cronista”, cuya referencia se incluye en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).

Tres párrafos del comunicado de la ALADI, incluyen los objetivos de la iniciativa:

La propuesta técnica tiene como objetivos la necesidad de profundizar la integración, aumentar el comercio intrarregional y contribuir a la formación de cadenas de valor subregionales y regionales. El ejercicio busca identificar a través de un análisis profundo, los espacios que han generado los avances bilaterales y plurilaterales en América Latina tanto en lo que se refiere a la desgravación arancelaria, como en lo normativo, así como el espacio que aún resta por avanzar (lo que incluye las relaciones bilaterales no cubiertas o parcialmente cubiertas), de cara al objetivo de lograr la convergencia en lo económico commercial”

“Además del componente comercial, la propuesta base contemplará un segundo aspecto referido a la cooperación, que aproveche la experiencia de la región en diversas áreas tales como; facilitación del comercio, inversiones, servicios, compras públicas, complementariedad tecnológica, y nuevos temas como el mercado digital, las cuestiones ambientales, y la ciudadanía latinoamericana”

“La ALADI se constituye en el organismo adecuado para tal emprendimiento ya que su tratado fundacional contiene los principios fundamentales de flexibilidad, pluralismo, convergencia y tratamientos diferenciales. Cabe recordar que en la actualidad, aproximadamente la mitad de las relaciones bilaterales entre los países de América Latina, se encuentran amparados por acuerdos comerciales de tipo amplio, que prevén un trato preferencial para el comercio de la mayoría de los productos”.

Cabe tener presente, que el Tratado de Montevideo de 1980 brinda el marco institucional para que puedan impulsarse acciones de geometría variable, que sean recomendables por el mencionado estudio técnico y en las que no necesariamente estén involucrados todos los países miembros. El instrumento de los acuerdos de alcance parcial está más que adaptado a una estrategia concertada de acciones en las que sólo participen los países interesados -al menos en una etapa inicial-. Recordemos, además, que en materia de preferencias arancelarias la ALADI está inserta en el marco de la “Cláusula de Habilitación” del GATT-OMC. En la práctica no sería éste hoy un dato menor.

¿Cuáles serían condiciones y cualidades, que le otorguen eficacia y sustentabilidad, a iniciativas como la originada en la ALADI, y que la región latinoamericana impulse para acrecentar su cooperación e integración económica y comercial, y así mejor enfrentar desafíos y oportunidades que se plantean en el nuevo escenario global?

Es ésta una pregunta que deberá estar presente en los debates que instancias gubernamentales, empresarias y sociales de la región realicen en adelante, contando para ello con aportes que puedan provenir de espacios de reflexión orientados a la acción.

En cuanto a las condiciones que pueden ayudar a generar compromisos que sean eficaces -esto es, que produzcan los resultados esperados- y sustentables -esto es, que tales resultados perduren en el tiempo., se pueden mencionar las siguientes:

que los países participantes asuman sus compromisos en función de  estrategias nacionales definidas con amplia participación social;
que sean compromisos impulsados en cada país por un firme y legítimo liderazgo político;

que los compromisos que se asuman reflejen las ricas diversidades culturales, económicas y políticas de los países participantes;

que sean compromisos que permitan generar “solidaridades de hecho” (efectos de encadenamientos, en el sentido propuesto por Jean Monnet en los momentos fundacionales de la integración europea) entre las respectivas sociedades, y

que todo el proceso de generación de los compromisos que se asuman, haya contado en cada país con una amplia participación social, facilitada por una efectiva transparencia de los mecanismos de decisión en sus distintas etapas.

Y en cuanto a las cualidades de los compromisos que se asuman y que pueden también contribuir a su eficacia y sustentabilidad, cabe mencionar las siguientes:

que sean flexibles, a fin de contemplar circunstancias cambiantes y emergencias que dificulten cumplir plenamente, en determinadas circunstancias, con lo comprometido;

que sean previsibles, esto es que sin perjuicio de su flexibilidad, permitan generar la suficiente seguridad jurídica a fin de que quienes tienen que adoptar decisiones de inversión productiva, lo puedan hacer con una razonable expectativa que lo comprometido será cumplido (por ejemplo, en término de apertura de los respectivos mercados para los bienes y servicios, y para las inversiones, provenientes de países participantes en el proceso de cooperación e integración económica, cualquiera que fuere su dimensión económica y su poder relativo), y

que sean adaptables, en lo que fuere necesario, a cambios en las circunstancias políticas y económicas (tanto regionales como globales), que existían al momento en que fueron asumidos.

Finalmente, cuando se trata de compromisos internacionales que crean instituciones y reglas de juego de alcance global -por ejemplo en el ámbito de la OMC- o regional -por ejemplo en el ámbito de acuerdos de comercio e integración en América Latina-, la experiencia indica sobre la importancia que tiene la gestión del proceso negociador que los genera y, también, la arquitectura institucional del respectivo acuerdo.

Dos recientes libros efectúan aportes valiosos en relación a ambos temas. Uno, con respecto a la gestión del proceso negociador, es el de Kai Monheim, titulado "How Effective Negotiation Management Promotes Multilateral Cooperation. The power of process in climate, trade, and biosafety negotiations", Routledge Oxon -New York 2015. El otro, con respecto a la arquitectura institucional de un acuerdo que genera normas internacionales, especialmente en cuanto al equilibrio que se logre entre flexibilidad y previsibilidad de las respectivas reglas, es el de Krzysztof, Pelc, “Making and Bending International Rules: The Design of Exceptions and Escape Clauses in Trade Law”,  Cambridge University Press, New York 2016.

Ambos libros merecen ser leídos con atención. Ayudan mucho a entender la experiencia internacional en temas, que sin duda son muy relevantes para la nueva etapa que se está abriendo en la cooperación global y en la regional latinoamericana.

 

Texto completo: www.felixpena.com.ar

 (*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.