Una política externa de intereses diversificados

En un racconto de lo desarrollado en el plano externo en el ámbito del Mercosur, Sandra Negro opinó que el bloque regional debe conservar una coherencia en el plano de las distintas negociaciones en curso en el ámbito de Latinoamérica y en el internacional. La investigadora del CEIDIE se refirió a la modalidad de negociación que el bloque se dio de cara a las negociaciones hacia América Latina, al reforzamiento de la “cooperación sur - sur”, con el acercamiento a Sudáfrica, a Cuba, a Venezuela y a la India. La introducción del Comité de Representantes Permanentes en el sistema del Mercosur como figura visible en las negociaciones externas, resulta clave para la aceleración de estos acuerdos, que en algunos casos, como el de la India, constituyen una puerta de acceso al mercado asiático. Negro se refirió además, en el ámbito de una reunión organizada por la Facultad de Derecho de Buenos Aires, a la estrategia de negociación desarrollada por el bloque en la Unión Europea. Se optó por definir como partes signatarias a los cuatro Estados parte más el Mercosur por un lado y la Unión Europea y sus Estados miembro por el otro. También habló del caso del ALCA, en donde en forma inversa, Mercosur dispone en la Cumbre de Bello Horizonte la posibilidad de que los Estados negocien en la gran zona de libre comercio americana, no sólo en forma singular sino a través de los bloques subregionales o regionales que hubieran constituido.


Un racconto de lo desarrollado en el plano externo en el ámbito del Mercosur, deja ver un momento importante en la vida del bloque en el año 1994, cuando es reconocida su personalidad jurídica en el Protocolo de Ouro Preto. No tenemos que olvidar que el Mercosur nació sin personalidad jurídica, expresamente reconocida en el Tratado, a diferencia de otros procesos de integración que sí reconocen esta subjetividad. El Protocolo incluye no sólo la personalidad jurídica sino también su capacidad de construir acuerdos como bloque. Esto respondía en buena parte a las demandas externas, porque otros bloques que pretendían relacionarse con el Mercosur encontraban que desde el punto de vista jurídico había un escollo importante, pues la inclusión de la negociación no podía alcanzarse sólo a través de la suscripción por cada Estado que individualmente forma el Mercosur, sino que demandaba que el Mercosur como tal tuviera capacidad para ser signatario.

En este plano hemos ido avanzando, la personalidad jurídica del Mercosur del año ´94 es estrenada en el año ´95 con la firma del Acuerdo marco Intergubernamental entre el Mercosur y sus Estados parte y la Unión Europea. Aquí hay dos puntos que señalar, uno es que a pesar de tener personalidad jurídica, se opta por esta vía que es la que de entre las partes signatarias figuren los cuatro Estados parte más el Mercosur y a su vez la Unión Europea y sus Estados miembro. En ese Acuerdo, en realidad, se comprende la cooperación en distintos ámbitos que no son de exclusiva competencia del sujeto Mercosur o del sujeto Comunidad Europea.

El siguiente capítulo es en el año ´96. En ese año, dos Estados se asocian al Mercosur, que son Chile y Bolivia. Es importante tener en cuenta que es la primera ampliación hacia sus socios latinoamericanos. Digo socios porque todos los Estados forman parte de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Uno de los puntos centrales pasa justamente porque varios de estos Estados empiezan a renegociar los acuerdos que tenían en el marco de ALADI, pero con una pretensión mayor que es la de devenir, a través de acuerdos de asociación, a tener un status respecto del Mercosur, que pasa a ser un status de asociado.

Esto es importante porque propone al Mercosur una nueva perspectiva también en el plano interno. Es interesante observar que por ejemplo, en las reuniones del Consejo del Mercado Común se les da cabida a los representantes de los dos Estados asociados, que pueden concurrir a esas reuniones y estar al tanto de cómo marcha la integración puertas adentro.

Chile, asociación anunciada

En el caso de Chile y Bolivia, esto respondió a distintas causas. El acercamiento de Chile era un acercamiento anunciado; es más, una de las cláusulas del Tratado de Asunción expresamente preveía la posibilidad de que sólo pudiera incorporarse un Estado antes de dos años de que entrara en vigencia el Tratado de Asunción, sólo para el caso de un Estado latinoamericano que no formara parte de ningún otro esquema de integración subregional. El único Estado que reunía estos requisitos era Chile. O sea que el Mercosur siempre tuvo una expectativa de incluir a Chile. Se incorpora como Estado asociado, no como Estado parte.

La situación que lleva a la incorporación de Bolivia es algo distinta. Este país sí formaba parte del Pacto Andino, y se acerca por su interés de renegociar su vinculación con el ámbito Mercosur. En el año 1999 hay una inquietud pronunciada que parecía desembocar en un Acuerdo de incorporación de Chile al Mercosur. Finalmente, es Chile quien decide que no se va a incorporar, siguiendo su línea de relacionamiento, lo que se llama la “política de relacionamiento unilateral”.

Cooperación sur-sur

En el período 2002 – 2003, observaremos que se refuerza lo que se llama la “cooperación sur - sur”. Es en este momento en que hay un acercamiento por parte del Mercosur a Sudáfrica, a Cuba, a Venezuela y a la India. Aquí existe una idea de que se puede negociar a través de los que se llama Acuerdos de Preferencias Fijas primero, y luego la búsqueda de una liberalización mayor del comercio con otros Estados. En su fase inicial, los acuerdos pendientes de lograr el compromiso definitivo, los inscriptos entre el año 2000 y 2001, tenían como característica central, que debían regirse por las reglas que existen, u observar la pauta que viene señalada desde la OMC. Por otro lado, el acuerdo se inscribe dentro del llamado “regionalismo abierto”; se señala que la promoción de la integración regional va a ser beneficiada a partir de este acuerdo.

Una de las negociaciones que más se activa es la que se llevaba adelante con la India. Allí la iniciativa va a consagrarse en enero de este año; para esa fecha el sistema del Mercosur ya contaba con un Comité de Representantes Permanentes, que introducía una figura que iba a ser la parte visible en las negociaciones externas. El Acuerdo con la India contempla en la etapa inicial un acuerdo de preferencias fijas, y luego se trabajará en la búsqueda de una zona de libre comercio entre ambos Estados. Hay ciertos puntos que son importantes en esta cooperación sur – sur porque son la puerta de entrada del Mercosur en Asia.

Otro de los elementos activos tiene que ver con la vinculación con Sudáfrica, que viene del año 2000. El Acuerdo básicamente tiene como partes signatarias a Mercosur y sus Estados parte y a su vez a la República de Sudáfrica. Lo nuevo del año 2003 es que Sudáfrica propone ampliar la búsqueda de esta Area de Libre Comercio no sólo a ella sino a un número importante de países que integran la SACU (Southern Africa Customs Union). La Unión Aduanera del Africa Austral está conformada por Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia.

Por otra parte, la Comunidad de Desarrollo del Africa Austral (Southern Africa Development Community, SADC) de la cual Sudáfrica empezó a formar parte en agosto de 1994, incrementó sus actividades de cooperación económica e intercambio. El Africa Austral cuenta con una población de 140 M de personas y con un PIB combinado de 150 billones de dólares.

En la cooperación estrictamente con América Latina, el punto más importante es la asociación de Perú; y el otro más relativo, es el Acuerdo Mercosur – Comunidad Andina de Naciones.

ALCA y negociaciones con Europa

Nos queda como último aquello que es más conocido, que es el relacionamiento del Mercosur hacia el ALCA o con el ALCA, y la negociación biregional en el marco del Acuerdo con la UE. Aquí, lo primero es que el relacionamiento con el ALCA ha sido un poco el espejo de la situación del Mercosur. Dentro del ALCA, el Mercosur ha logrado algunas pequeñas grandes cosas. Por ejemplo, cómo se negocia el ingreso de los países de acuerdo al proyecto inicial para las Américas desarrollado por Bush (padre), en la Cumbre de Miami. En ese momento, a pesar de que en realidad los países ya estaban integrados en el Mercosur, concurren allí como cada uno de los Estados singularmente considerados.

Para el año ´97 hay un punto muy importante que tiene que ver con la definición del Mercosur como bloque, en una toma de posición en la Cumbre de Bello Horizonte. Y allí se dispone, en el ámbito del ALCA, la posibilidad de que los Estados negocien no sólo en forma singular sino a través de los bloques subregionales o regionales que hubieran constituido. Esto es importante, porque de alguna manera, si se acepta la negociación en el marco del ALCA, es distinta la posibilidad para los Estados singularmente considerados que para los Estados en bloque, y más si el Mercosur en algún momento profundiza esta integración.

Lo cierto es que desde el año ´97 hasta ahora, el camino se ha recorrido como bloque, se han consensuado bastante las posiciones, y los dos borradores del ALCA tienen numerosos sectores entre corchetes (los temas sobre los que aún no se logró consenso). La negociación, por supuesto no ha sido fácil; probablemente uno de los síntomas de que la negociación puede haber sido en algún punto exitosa es que los numerosos corchetes no pueden ser quitados. Esto también ha obligado a EEUU a replantear algunas de sus estrategias para la región. Ha empezado a tratar de obtener bilateralmente aquello que no podía obtener en el marco del ALCA, y esto explica lo que ha sido la negociación con Chile y la negociación con el CAFTA.

En esos acuerdos el Mercosur ha obtenido algunas cosas que no pudo obtener en el marco del ALCA. Uno de los temas, el de Propiedad Intelectual, conlleva concesiones tales como una elevación de los standares acordados en el marco de la OMC, tanto en el CAFTA como en el Acuerdo con Chile. Es un punto que en ALCA no se ha cerrado, uno de los grandes sectores entre corchetes donde se mantiene la contradicción. La contradicción del ALCA se mide por el término de accesos a mercados.

Quiero concluir con dos elementos de aquí a futuro para el Mercosur, uno de ellos es conservar una coherencia en el plano de las distintas negociaciones en curso en el ámbito de Latinoamérica y en el internacional. El segundo elemento que debería estar presente en el ámbito Mercosur, es utilizar alguna de estas fuerzas que existen para el relacionamiento externo para consolidar el proceso puertas adentro; por ejemplo, la doctrina de la vigencia simultánea de las normas en el ámbito Mercosur debería ser aprovechada.

Graciela Baquero