Código Aduanero: Un paso decisivo para la consolidación del Mercosur
La elaboración y decisión de poner en práctica el Código Aduanero del Mercosur, adoptada en la Cumbre de San Juan de 2010, expresa la consolidación del proceso de integración regional y define al territorio aduanero como zona de legislación común. Así lo señaló Alejandro Perotti, quien junto a Horacio Alais –también catedrático de la Universidad Austral– compartió un desayuno de trabajo con consultores y empresarios dedicados al comercio exterior en el ámbito del Mercado Común del Sur. La cita fue en la Cámara Suiza, el pasado 12 de abril. El especialista también agregó que el Código Aduanero debe ser rubricado por los países miembros a través de sendas leyes sancionadas por sus Parlamentos; cosa que, se estima, sucederá en el transcurso de 2011.
La unión aduanera implica una posición común frente al mundo. El territorio aduanero, por su parte, puede ser concebido de dos formas: como zona donde se aplica un mismo régimen arancelario, o como el espacio en que rige una legislación aduanera común. Esta última concepción fue la adoptada por el Mercosur, que en el 2019 se constituirá como unión aduanera definitiva.
Desde el punto de vista jurídico, el Mercosur ya sobrepasó la línea de zona de libre comercio, aunque subsisten restricciones y barreras que, según indica la experiencia internacional, nunca son removidas del todo entre los países integrantes de un mismo bloque. Perotti se mostró optimista con respecto al futuro de la integración, que consideró irreversible a pesar de los frenos que pueden oponérsele. En relación con el Código Aduanero, el experto recordó que una de las críticas más comunes que se le suele hacer es la de su carácter de norma marco y el hecho de que contiene una excesiva carga de delegación en normas reglamentarias y complementarias.
Estas críticas –de las que oportunamente dimos cuenta durante la cobertura del Primer Congreso Internacional de Derecho Aduanero, organizado por la Universidad Austral y el Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, en 2010– fueron puestas en cuestión por Perotti, al señalar que en todo caso se trata de características que suelen tener todos los códigos aduaneros regionales. Por otro lado, ponderó positivamente el hecho de que la delegación recaiga sobre órganos propios del Mercosur, lo que hacer prever que la bajada del Código mantendrá una línea favorable a la integración.
Uno de los principales antecedentes del Código Aduanero es la Decisión 54/2004 del Consejo del Mercado Común (CMC). En ella se establecieron algunos de los desafíos más importantes que tenía por delante el Mercosur; entre ellos, la informatización de las aduanas, la sanción del Código Aduanero, la eliminación del doble arancel y la distribución de la renta aduanera. Hasta el momento se ha conseguido cumplir con los dos primeros puntos de ese programa.
El proceso de integración encuentra su dificultad en que cada país tiene su propio modelo de desarrollo y, por lo tanto, de integración y relacionamiento con el resto del mundo. Hasta tanto no se logre la unión definitiva, el comercio entre los países miembros sigue siendo considerado como exportación. En este punto, uno de los temas conflictivos es el del tratamiento de los derechos de exportación intrazona, que en la cumbre de San Juan de 2010 enfrentó las posiciones de Uruguay y Argentina.
Finalmente, a propuesta de Brasil, se decidió que el Código no trate sobre los derechos de exportación intrazona. Como, a su vez, la norma determina que todo aquello que el Código no trata queda supeditado a lo que deciden las disposiciones nacionales preexistentes, en principio resultó validada la aplicación de derechos de exportación por parte de Argentina. Sin embargo, se ha señalado que el Tratado de Asunción, de 1991, tiene primacía sobre las decisiones del CMC –el organismo que sancionó el Código Aduanero– y que aquel tratado excluye expresamente la posibilidad de fijar derechos de exportación intrazona, lo que podría ser argüido por Uruguay en favor de su posición.
Es interesante señalar que la posición uruguaya tiene poco que ver con la defensa de sus intereses nacionales, en tanto sólo se explica como expresión de la preocupación empresarial de que en el futuro pueda aplicarse una legislación similar en su país. En efecto, los derechos de exportación que pesan sobre los productos agropecuarios argentinos no perjudican a la producción agropecuaria de Uruguay –más bien lo contrario, en tanto se trata de una restricción que afecta a competidores directos de sus productos en el comercio internacional.
El Código Aduanero debe ser rubricado por los países miembros a través de sendas leyes sancionadas por sus Parlamentos; cosa que, se estima, sucederá en el transcurso de 2011. Sin embargo, existe un “código no escrito” que expresa que en el Mercosur no se les pone plazo a los Parlamentos, ya que quienes deliberan en el bloque son los Poderes Ejecutivos de cada país. Con respecto a la reglamentación del Código, se considera como más probable que se realice a través de diversas normas, lo que permitiría avanzar gradualmente sobre los temas más conflictivos.
A su turno, Horacio Alais desarrolló un punto de vista algo más escéptico e hizo hincapié en las dificultades para cumplir con el programa de consolidación aduanera expresado en la Decisión 56/2010; que señalaba, entre otros puntos, la necesidad de acuerdos sobre política económica a nivel macro y sobre desarrollo de incentivos compatibles con la integración, junto con las más específicas metas de eliminación del doble arancel y distribución de la renta aduanera y de acuerdos sobre el tratamiento de las zonas francas –a menudo utilizadas como herramientas para eludir la legislación aduanera.
En relación con la eliminación del doble arancel, Alais destacó que ésta se llevará a cabo en tres etapas, con plazos en 2014 para los productos con arancel 0%; 2016 hasta 4% y para la totalidad de los productos hacia 2019. Sobre el más conflictivo asunto de la distribución de la renta aduanera, el catedrático recordó que para 2019 –una vez concretada la unión definitiva– deberán desaparecer la totalidad de las aduanas intramercosur, cuestión que supone resistencias inesperadas al interior de cada país por motivaciones corporativas.
Antes de diciembre de 2011, toda la gestión aduanera debería estar instrumentada a fin de que pueda entrar en vigencia el Código, lo que está previsto para el 1 de diciembre de 2012. Por su parte, el plazo de 2019 para la unión aduanera definitiva depende de cómo avancen las negaciones con la Unión Europea, impulsadas fundamentalmente por Brasil.
Una vez terminado el encuentro, se desarrolló un diálogo informal entre el público y los panelistas en el que todos coincidieron en que los plazos previstos difícilmente lleguen a concretarse a término. Sin embargo, quedó claro que el proceso de integración es irreversible, entre otras cosas, porque recorre transversalmente a todo el arco político.
Desde el punto de vista jurídico, el Mercosur ya sobrepasó la línea de zona de libre comercio, aunque subsisten restricciones y barreras que, según indica la experiencia internacional, nunca son removidas del todo entre los países integrantes de un mismo bloque. Perotti se mostró optimista con respecto al futuro de la integración, que consideró irreversible a pesar de los frenos que pueden oponérsele. En relación con el Código Aduanero, el experto recordó que una de las críticas más comunes que se le suele hacer es la de su carácter de norma marco y el hecho de que contiene una excesiva carga de delegación en normas reglamentarias y complementarias.
Estas críticas –de las que oportunamente dimos cuenta durante la cobertura del Primer Congreso Internacional de Derecho Aduanero, organizado por la Universidad Austral y el Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, en 2010– fueron puestas en cuestión por Perotti, al señalar que en todo caso se trata de características que suelen tener todos los códigos aduaneros regionales. Por otro lado, ponderó positivamente el hecho de que la delegación recaiga sobre órganos propios del Mercosur, lo que hacer prever que la bajada del Código mantendrá una línea favorable a la integración.
Uno de los principales antecedentes del Código Aduanero es la Decisión 54/2004 del Consejo del Mercado Común (CMC). En ella se establecieron algunos de los desafíos más importantes que tenía por delante el Mercosur; entre ellos, la informatización de las aduanas, la sanción del Código Aduanero, la eliminación del doble arancel y la distribución de la renta aduanera. Hasta el momento se ha conseguido cumplir con los dos primeros puntos de ese programa.
El proceso de integración encuentra su dificultad en que cada país tiene su propio modelo de desarrollo y, por lo tanto, de integración y relacionamiento con el resto del mundo. Hasta tanto no se logre la unión definitiva, el comercio entre los países miembros sigue siendo considerado como exportación. En este punto, uno de los temas conflictivos es el del tratamiento de los derechos de exportación intrazona, que en la cumbre de San Juan de 2010 enfrentó las posiciones de Uruguay y Argentina.
Finalmente, a propuesta de Brasil, se decidió que el Código no trate sobre los derechos de exportación intrazona. Como, a su vez, la norma determina que todo aquello que el Código no trata queda supeditado a lo que deciden las disposiciones nacionales preexistentes, en principio resultó validada la aplicación de derechos de exportación por parte de Argentina. Sin embargo, se ha señalado que el Tratado de Asunción, de 1991, tiene primacía sobre las decisiones del CMC –el organismo que sancionó el Código Aduanero– y que aquel tratado excluye expresamente la posibilidad de fijar derechos de exportación intrazona, lo que podría ser argüido por Uruguay en favor de su posición.
Es interesante señalar que la posición uruguaya tiene poco que ver con la defensa de sus intereses nacionales, en tanto sólo se explica como expresión de la preocupación empresarial de que en el futuro pueda aplicarse una legislación similar en su país. En efecto, los derechos de exportación que pesan sobre los productos agropecuarios argentinos no perjudican a la producción agropecuaria de Uruguay –más bien lo contrario, en tanto se trata de una restricción que afecta a competidores directos de sus productos en el comercio internacional.
El Código Aduanero debe ser rubricado por los países miembros a través de sendas leyes sancionadas por sus Parlamentos; cosa que, se estima, sucederá en el transcurso de 2011. Sin embargo, existe un “código no escrito” que expresa que en el Mercosur no se les pone plazo a los Parlamentos, ya que quienes deliberan en el bloque son los Poderes Ejecutivos de cada país. Con respecto a la reglamentación del Código, se considera como más probable que se realice a través de diversas normas, lo que permitiría avanzar gradualmente sobre los temas más conflictivos.
A su turno, Horacio Alais desarrolló un punto de vista algo más escéptico e hizo hincapié en las dificultades para cumplir con el programa de consolidación aduanera expresado en la Decisión 56/2010; que señalaba, entre otros puntos, la necesidad de acuerdos sobre política económica a nivel macro y sobre desarrollo de incentivos compatibles con la integración, junto con las más específicas metas de eliminación del doble arancel y distribución de la renta aduanera y de acuerdos sobre el tratamiento de las zonas francas –a menudo utilizadas como herramientas para eludir la legislación aduanera.
En relación con la eliminación del doble arancel, Alais destacó que ésta se llevará a cabo en tres etapas, con plazos en 2014 para los productos con arancel 0%; 2016 hasta 4% y para la totalidad de los productos hacia 2019. Sobre el más conflictivo asunto de la distribución de la renta aduanera, el catedrático recordó que para 2019 –una vez concretada la unión definitiva– deberán desaparecer la totalidad de las aduanas intramercosur, cuestión que supone resistencias inesperadas al interior de cada país por motivaciones corporativas.
Antes de diciembre de 2011, toda la gestión aduanera debería estar instrumentada a fin de que pueda entrar en vigencia el Código, lo que está previsto para el 1 de diciembre de 2012. Por su parte, el plazo de 2019 para la unión aduanera definitiva depende de cómo avancen las negaciones con la Unión Europea, impulsadas fundamentalmente por Brasil.
Una vez terminado el encuentro, se desarrolló un diálogo informal entre el público y los panelistas en el que todos coincidieron en que los plazos previstos difícilmente lleguen a concretarse a término. Sin embargo, quedó claro que el proceso de integración es irreversible, entre otras cosas, porque recorre transversalmente a todo el arco político.
Gustavo Sánchez
