¿UNA RENOVACIÓN NECESARIA EN LA CONSTRUCCIÓN DEL MERCOSUR?

Al concluir el reciente proceso electoral en el Brasil, se ha abierto una oportunidad para encarar por mutuo acuerdo entre los socios, la conveniente renovación en las metodologías que se aplican para la construcción del Mercosur. La idea de trabajar juntos preserva toda su vigencia. O al menos no se está planteando ninguna opción razonable.

El problema es que tales metodologías, en sus ideas fundamentales sobre cómo desarrollar un proceso de integración regional, provienen de otras realidades. Concretamente, de las que predominaban en el mundo y en la región a principios de la década del 90 del siglo pasado. Se habían desarrollado en el período de los años 50 a partir de la experiencia de la integración europea.

La idea de encarar la renovación de las metodologías empleadas en la construcción del Mercosur no es algo nuevo, ni se ha instalado sólo recientemente en sus países miembros. Por nuestra parte hemos abordado en distintas oportunidades y desde distintos ángulos la cuestión de la renovación metodológica del Mercosur (ver al respecto los abordajes más recientes en nuestro Newsletter de los meses de marzo 2016, agosto 2016, mayo 2017, agosto 2017, marzo 2018 y mayo 2018, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2016-03-25-anos-mercosur-evolucion-futura; agosto 2016, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2016-08-restablecer-dinamica-de-construccion-del-mercosur; mayo 2017, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2017-05-relacion-estrategica-argentina-brasil; agosto 2017, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2017-08-amitav-acharya-ayuda-reflexionar-sobre-region-escenario-global; marzo 2018, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2018-03-aportes-debate-negociaciones-estrategia, y mayo 2018, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2018-05-conectividad-fisica-productiva-cultural.).

Reconocer la necesidad de tal renovación no necesariamente implica, por lo demás, cuestionar la propia existencia de este proceso de integración entre países sudamericanos. Sin perjuicio que, a veces, tal planteo suele efectuarse por distintos observadores y protagonistas. Al igual que ha ocurrido en otros procesos de integración, tal el reciente caso del NAFTA, renovar los métodos empleados, que puede implicar rever algunos mecanismos, reglas e instituciones –e incluso conceptos-, es una forma de reconocer la necesidad de continuamente adaptar los métodos de construcción de un espacio de integración voluntaria entre países soberanos, a la dinámica que imponen las realidades. El debate que ha generado el Brexit, en los países de la UE –y no sólo en el Reino Unido- demuestra asimismo, cómo pueden estar eventualmente vinculadas las dimensiones existenciales y metodológicas de un proceso de integración entre naciones soberanas.

En los casi treinta años transcurridos desde el inicio de la construcción del Mercosur, muchos cambios se han producido en el contexto internacional y en el regional latinoamericano. Y también, por cierto, en el propio contexto interno de los países participantes. Por lo demás, muchos de esos cambios son muy recientes y aún no son evidentes en todo su potencial y posibles efectos.

En el plano global, por ejemplo, se ha pasado de un momento que impulsaba incluso a imaginar el “fin de la historia” y, por consiguiente, la inserción en una nueva era de globalización unipolar, a otro en el cual empiezan a emerger y a re-emerger, una pluralidad de protagonistas –que no son solamente Estados- conscientes de su poder relativo, por tener multiplicidad de opciones en sus estrategias de inserción internacional, especialmente en la competencia económica y tecnológica mundial. El concepto de “mundo multipolar”, que se suele utilizar en los análisis de relaciones internacionales, parece ser en este caso inadecuado. Quizás el de “mundo multiplex”, instalado por el profesor Amitav Acharya resulte más apropiado.

Los protagonistas de las actuales relaciones internacionales –sean países, empresas, ciudadanos, consumidores, asociaciones y organizaciones no gubernamentales- están cada vez más conectados entre sí, entre otros factores, por los cambios tecnológicos que han incidido en el transporte, en la información y en las comunicaciones, que junto a la creciente importancia del comercio digital, están acortando las distancias físicas y culturales. Es a la vez, el actual, un mundo mucho más poblado y más compactado.

A su vez, en el plano regional latinoamericano se observa una mayor e intensa conectividad con el resto del mundo y, en especial con los países del Asia. Es una conectividad que está acrecentando las oportunidades de interacción, de comercio y de inversiones. Está acrecentando, también, la necesidad de desarrollar métodos de integración económica y comercial, tanto en el plano regional como en el interregional, basados en la idea estratégica de convergencia en la diversidad, tal como en su momento lo planteara Heraldo Muñoz para abordar el pleno aprovechamiento de la ALADI (ver este Newsletter de diciembre 2014, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2014-12-avances-estrategia-regional-convergencia-diversidad).

En el actual entorno global y regional, todo país que aspire a insertarse en un contexto de convergencia en la diversidad, deberá procurar lograr puntos de equilibrio entre distintos factores, que a veces se visualizan como contradictorios. Por un lado, entre factores políticos, económicos e incluso jurídicos, a la hora de elaborar y aplicar su estrategia de inserción en el mundo y en la región, interactuando y negociando con otros países. Privilegiar uno sólo de tales factores o desconocer los otros, puede incidir en la efectividad y eficacia de las acciones que se desarrollen. Por otro lado entre sus visiones y necesidades de corto, mediano y largo plazo. Y, finalmente, la conveniencia de articular dos factores centrales a la hora de negociar con otros países y, en especial de pactar acuerdos que impliquen el compromiso de institucionalizar el trabajo conjunto, por ejemplo en el marco de un proceso de integración. Ellos son, el de una prudente flexibilidad en los objetivos y métodos de trabajo que se pacten, y el de una razonable previsibilidad en las reglas de juego que se comprometan. El equilibrio entre flexibilidad y previsibilidad, será fundamental para lograr convencer a potenciales inversores sobre su conveniencia de arriesgarse a invertir en función de los mercados prometidos por el respectivo acuerdo regional o interregional.

En el caso del Mercosur uno de los planteamientos que con más frecuencia se observan, tiene que ver con el hecho que, para llegar a lo que se denomina como mercado común, se comienza por establecer una unión aduanera y no sólo una zona de libre comercio. Al respecto con frecuencia se lo compara con la Alianza del Pacífico. En tales planteamientos, se suele señalar que al tener instrumentos propios de una unión aduanera –y en especial el arancel externo común- se dificulta la posibilidad de que cada país miembro pueda avanzar en acuerdos con otros países. Se refleja ello en una expresión que se suele escuchar en distintos momentos y sectores: el Mercosur “nos ata”. La propuesta que se suele efectuar al respecto es la de transformarlo en una zona de libre comercio.

Si eventualmente hubiere consenso entre los socios, la forma más práctica de corregir tal dimensión metodológica sería la de modificar el Tratado de Asunción, y explícitamente definir su objetivo como el de una zona de libre comercio. Desde un punto de vista jurídico no parecería suficiente limitarse a suprimir o modificar la Decisión CM 32/00. La cuestión parecería ser más compleja. Atención especial requeriría en tal caso, modificar el compromiso jurídico de tener un “arancel externo común”. Pero más aún, implicaría tener que modificar el artículo 2 del Tratado que establece que el Mercosur está fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre sus países miembros. Tengamos en cuenta que tal supuesto podría haber reflejado la preocupación que algunos de los socios tuvieran, en el momento fundacional, con respecto a la posibilidad que al tratarse sólo de una zona de libre comercio, uno de ellos pudiera tentarse con una negociación preferencial unilateral con los Estados Unidos, que en aquel momento impulsaba su idea –un poco difusa en cuanto a cómo ponerla en práctica- de una zona de libre comercio de Alaska a Tierra del Fuego, luego conocida como zona de libre comercio de las Américas (ALCA).

Si, en cambio, no hubiere consenso en modificar el Tratado, los socios podrían avanzar sacando provecho, entre otros factores, de las múltiples variantes e imprecisiones conceptuales y metodológicas que caracterizan al Tratado de Asunción. En primer lugar del hecho que el Mercosur está inserto en el marco más amplio y flexible del Tratado de Montevideo de 1980, con su figura de los acuerdos de alcance parcial, que a su vez está “colgado” de la OMC por la “Cláusula de Habilitación”. En segundo lugar, por el otro hecho significativo que es el que parte de los compromisos asumidos por los socios del Mercosur se han desarrollado en el ámbito de otro acuerdo, que es el Tratado de Integración Binacional entre la Argentina y el Brasil. Y, finalmente -y no es éste un dato menor- del hecho que la erosión de las reglas de la OMC, en parte resultante del comportamiento del país que generó el sistema multilateral de comercio, abre un amplio margen para la revisión de los conceptos insertos en el artículo XXIV del GATT, especialmente sobre qué debe entenderse por zona de libre comercio y, en particular, por unión aduanera.

En esta última perspectiva mencionada, podría ser también interesante para el Mercosur, llegar a un acuerdo preferencial con otro país miembro de la OMC, que cualquiera que fuera su denominación, sentaría un precedente de un acuerdo de múltiples velocidades y de geometría variable, que fuere compatible con una interpretación inteligente del artículo XXI del GATT. Hubiere sido ideal concluir tal precedente con la UE, pero no se hubiere podido ajustar a la visión un poco dogmática que ha prevalecido en Bruselas sobre el acuerdo bi-regional con el Mercsour. ¿Podría ser China un país apropiado para un acuerdo que sirva de precedente a otros acuerdos de alcance similar que negocie el Mercosur con otros países o bloques de países en desarrollo?

También se podría avanzar sacando provecho del instrumento poco utilizado de los acuerdos sectoriales previsto en el Tratado de Asunción, y de todo el potencial que implica el pleno aprovechamiento de los instrumentos previstos por el Tratado de Montevideo de 1980 y, en especial, de sus múltiples modalidades de acuerdos de alcance parcial.

En todo caso parece ser un hecho que se ha abierto ahora la posibilidad de debatir y eventualmente acordar, cómo adaptar los métodos empleados para construir el Mercosur, a nuevas realidades globales, regionales y de sus propios países miembros. Bien encarado tal debate puede conducir a una nueva etapa en el desarrollo de este proceso de integración voluntario entre naciones soberanas y en desarrollo. Un factor que puede conducir a un resultado exitoso de tal debate, es que resultaría difícil imaginar los beneficios que para sus países miembros pudiera tener el abandonar los objetivos, tanto políticos como económicos, que los condujeron al lanzamiento del Mercosur en 1991, resultante, por lo demás, del lanzamiento de la iniciativa fundacional que fue el proceso de integración entre Argentina y Brasil.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.