La adaptación del Mercosur a realidades dinámicas

La conveniencia de adaptar el Mercosur a nuevas realidades del contexto global y regional en el que se insertan sus países miembros, parecería difícil de desconocer. Por lo demás, puede considerarse como algo que, de tanto en tanto, es normal en el desarrollo de procesos de integración entre naciones soberanas que comparten un espacio regional. Tal adaptación ha sido relativamente frecuente en Europa. En la actualidad es una de las cuestiones más relevante en la agenda de la UE. Es algo que se acentúa en períodos como los actuales, de profundos cambios globales y regionales, con notorios impactos políticos, económicos y sociales en los países miembros del respectivo proceso de integración.

En el caso del Mercosur, se están profundizando tendencias crecientes a requerir cambios en estrategias y métodos de trabajo que provienen, en gran medida, del momento fundacional en 1991. Esto es, en un contexto global, regional y nacional, con marcadas diferencias al actual. En algunos casos –muy pocos, por cierto- se llegan a plantear, incluso en forma explícita, dudas sobre la conveniencia de la propia existencia del Mercosur como proyecto común a sus países miembros. Son entonces dudas más existenciales que metodológicas. En cierta forma significan algo similar a lo que se observa, en el caso europeo, en algunos planteamientos de los sectores denominados “euroescépticos”.

Pero hoy, el debate principal se está concentrando en torno a la posibilidad que tienen los países miembros de encarar negociaciones comerciales bilaterales con otros países. Como ya hemos señalado en otra oportunidad en que consideramos conveniente abordar el tema (ver al respecto este Newsletter de noviembre 2014 en: http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2014-09-mercosur-encrucijada-concertar-futuro-viable2014-11-arancel-externo-comun-mercosur), no es un debate nuevo, ni mucho menos es la única cuestión que debe incluirse en una agenda de adaptación del Mercosur a nuevas realidades. Otros cuestiones merecen también atención prioritaria, tales como la de la calidad institucional del proceso de integración; la de los encadenamientos productivos transnacionales, especialmente en algunos sectores en los que los países de América del Sur tienen ventajas competitivas a la hora de insertarse en la economía global, o la de la convergencia en la diversidad de los distintos acuerdos de integración y cooperación entre países latinoamericanos.

Es un debate que ha tenido en el pasado no lejano, significativas expresiones en el plano gubernamental, y no sólo en el empresario y el académico. En algún momento se reflejó en el año 2001, en planteamientos en el gobierno argentino en el sentido de encarar bilateralmente un acuerdo de libre comercio con los EEUU. En otro momento, fue instalado por gobiernos del Uruguay –primero el de Jorge Batlle y luego el de Tabaré Vázquez- también con la idea de concretar un acuerdo bilateral con los EEUU. Es conveniente recordar, a la luz del debate actual, que en ambos casos se pudieron observar en el gobierno del Brasil, reacciones contundentes en el sentido que eso significaría, en la práctica, el fin del Mercosur (ver por ejemplo, en el caso de las negociaciones que intentara encarar el Uruguay, el interesante libro de Roberto Porzecanski, “No voy en tren. Uruguay y las perspectivas de un TLC con Estados Unidos (2000-2010)”, Editorial Sudamericana Uruguaya, Montevideo 2010, especialmente páginas  184-185 y 210-211).

Más recientemente, en sectores empresarios y académicos de países miembros –en especial del Brasil y de Uruguay- se estaría afirmando la idea de que los países del Mercosur deberían tener la libertad de encarar, especialmente con la UE, acuerdos bilaterales de libre comercio, o, al menos, utilizando la fórmula denominada del “paraguas”, que permitiría concluir acuerdos comerciales bi-regionales, con múltiples velocidades para los compromisos que asumieran cada uno de los países, especialmente en el plano de las desgravaciones arancelarias. En algunos de los planteamientos efectuados al respecto, se ha atribuido a la posición de la Argentina la responsabilidad de no poder concretar un intercambio de ofertas negociadoras con la UE. Como al respecto se han podido observar declaraciones contradictorias, queda la impresión que ellas pueden ser parte de los dos juegos más comunes en negociaciones comerciales internacionales. Ellos son, el “bluff game” –esto es, hacer como que efectivamente se está negociando- y el “blame game” –esto es, echarle la culpa a alguno de los protagonistas por el eventual fracaso de una negociación-. Incluso suelen ser dos juegos que se complementan, como a veces parecería observarse al analiza el caso de las negociaciones del ALCA a fin de entender su fracaso y también, por cierto, en las bi-regionales del Mercosur con la UE.

Distintas fuentes oficiales de alto nivel político en países miembros del Mercosur, han puesto de relieve en los últimos tiempos la necesidad de revisar las metodologías de las negociaciones comerciales internacionales. Como un ejemplo, el 12 de este mes de mayo hubo una reunión de consulta del Canciller Rodolfo Nin Novoa, sobre política exterior del Uruguay con representantes de los partidos políticos. De acuerdo al informe publicado (ver, http://www.mrree.gub.uy/frontend/page?1,inicio,ampliacion-ppal2,O,es,0,PAG;CONC;1961;11;D;mecanismo-de-dialogo-y-consulta-sobre-politica-exterior-con-representantes-de-los-partidos-politicos;16;PAG;), “en relación al Mercosur, se expresó el compromiso con el proceso de integración regional y la necesidad de reconocer sus avances en algunas áreas y también hacer frente a los retos que plantea dicho proceso, de forma de dinamizar la inserción internacional de la región, en un contexto internacional donde las negociaciones multilaterales del comercio en la Organización Mundial del Comercio encuentran dificultades y los países optan por acuerdos de comercio interregionales. Asimismo, se señaló la importancia del “sinceramiento” del proceso de integración, buscándose contemplar las situaciones de todos los países. Esto implica dos objetivos,  por un lado el perfeccionamiento de la zona de libre comercio y por otro, avanzar en la agenda de relacionamiento externo, para permitir acuerdos con otras regiones, como las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, así como con otros países,  contemplando la modalidad de distintas velocidades”. En su discurso en la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados (ver http://www.mrree.gub.uy/frontend/page?1,inicio,ampliacion-ppal2,O,es,0,PAG;CONC;1961;55;D;intervenciones;20;PAG;) Novoa había señalado: “En materia de integración, quisiera volver a señalar que el Mercosur es nuestro punto de partida. Nosotros estamos en la región, somos de la región,  no vamos a ser sepultureros del Mercosur pero entendemos que tiene que haber un sinceramiento en su funcionamiento. Y agregó que “también entendemos necesario para el funcionamiento del Mercosur, explorar la posibilidad de flexibilizar los mecanismos de negociación comercial del bloque, mediante un sistema de ritmos y velocidades diferentes que le permita a los Estados miembro avanzar bilateralmente hasta la justa medida de sus posibilidades. Esto lo hemos dicho en nuestro discurso de toma de posesión. Nosotros queremos ver si hay una posibilidad de flexibilizar la Resolución Nº 32/00 que, en realidad, no está internalizada en ninguno de los sistemas jurídicos de los países miembros del Mercosur, pero que obviamente resulta un compromiso político, por lo que su violación podría traer consecuencias peores que las deseadas. Entonces, buscaremos la manera de flexibilizar la posibilidad de acuerdos bilaterales”.

También muy recientemente ha habido declaraciones de altos funcionarios del gobierno del Brasil (por ejemplo el Secretario de Assuntos Estratégicos y el Ministro de Desenvolvimento, Indústria y Comércio Exterior, con planteos similares y en algunos casos más contundentes aún. Todo eso se ha reflejado luego en múltiples notas periodísticas en los países miembros del Mercosur, con naturales repercusiones en terceros países, en las que se ha llegado a señalar que habría ya consenso, incluso con el gobierno argentino, de avanzar en la línea de negociaciones de múltiples velocidades.

Señalemos nuevamente -como ya hiciéramos en nuestro Newsletter del mes de noviembre pasado, del cual éste es en cierta forma una continuación- que se afirma, con frecuencia, que el obstáculo a remover para permitir a los países miembros a encarar negociaciones comerciales bilaterales o, al menos, de “múltiples velocidades”, es la Decisión CMC 32/00 la que, en realidad, estuvo principalmente referida a las negociaciones comerciales en el ámbito de la ALADI (ver su texto en http://www.mercosur.int/innovaportal/v/3189/2/innova.front/decisiones_2000). En todo caso, cambiar o suprimir la mencionada norma no sería suficiente. Queda ello claro con su artículo 1° que reafirma “el compromiso de los Estados Partes del MERCOSUR de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias”.

¿Donde se origina entonces tal compromiso de negociar juntos “preferencias arancelarias” con otros países o bloques de países? Es en el hecho de que en el momento fundacional, se previera establecer un “arancel externo común”. El Tratado de Asunción no definió taxativamente su alcance. Cabe, por lo tanto, tener presente al intentar definir el alcance de tal compromiso, el único precedente legal significativo en la materia que es el artículo XXIV del GATT, que incluye una definición flexible que, paradojalmente, fuera parcialmente “censurada” por el profesor Bela Balassa (ver “Theory of Economic Integration”, George Allen & Unwin Ltd, London 1973, nota 1 en la página 21). Para muchos especialistas la definición de unión aduanera originada en Bela Balassa –entre otros teóricos de relieve- incluyendo el concepto de arancel externo, es casi la verdad revelada.

Volvamos a formular la pregunta de nuestro Newsletter del mes de noviembre pasado: ¿qué explica en el Tratado de Asunción la inclusión del instrumento de un arancel externo común, previsto en su artículo 5°? La idea de “anclar” los aranceles de un país en un compromiso multinacional parece haber tenido una influencia. Al menos así se ha señalado con respecto a los responsables de la política económica del entonces gobierno del Brasil. Pero también es posible sostener que la inclusión del compromiso de establecer un arancel externo común en el artículo 5° del Tratado, tuvo mucho que ver con el hecho de que los EEUU habían planteado su interés –a través de la Iniciativa de las Américas que lanzara el Presidente Bush- de avanzar hacia un área de libre comercio de Alaska a Tierra del Fuego, lo que daría luego lugar a las negociaciones de lo que hubiera sido el ALCA.

Esta interpretación del arancel externo común, permite visualizarlo como una especie de garantía mutua entre los socios del Mercosur, con respecto a la extensión a terceros países –especialmente no miembros de la ALADI- del trato preferencial pactado con la creación del Mercosur. Implica visualizar el mencionado artículo 5° -el que contiene los compromisos jurídicos más firmes que resultan del Tratado de Asunción-, como estableciendo un vínculo directo entre el acceso irrestricto a los respectivos mercados (inciso a) y el arancel externo común (inciso c). El vínculo queda jurídicamente reforzado por una cláusula central del Tratado que es la del artículo 2°: “El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”.

Una conclusión de la interpretación avanzada, es la de que se podría aceptar la fórmula de acuerdos bilaterales de comercio preferencial entre un país del Mercosur y otros países e incluso, la denominada de múltiples velocidades de las desgravaciones pactadas en común con otro u otros países, siempre y cuando ello no implique licuar unilateralmente el tratamiento preferencial que se han reconocido los socios.

Tal tratamiento preferencial es el que resulta de combinar acceso irrestricto para los bienes en los mercados de los socios, con un arancel común para bienes que provienen de terceros países. En cambio, si el efecto de licuación del tratamiento preferencial, fuera el resultante de la negociación que un socio entable con terceros países, el socio afectado podría en tal caso, suprimir para los respectivos bienes el acceso preferencial a su mercado.

Como contribución al debate planteado, puede reiterarse la conclusión anticipada en nuestro Newsletter del pasado mes de noviembre, en el sentido de que la protección del tratamiento preferencial que los socios se han otorgado en base a la reciprocidad, resulta no tanto de la Decisión CMC 32/00, pero sobre todo, de la combinación que se efectúa en el artículo 5° del Tratado, entre el acceso irrestricto a los respectivos mercados previsto en su inciso a, y el  instrumento del arancel externo común previsto en su inciso c. Tengamos presente sin embargo, que el Tratado no impide que el arancel externo común sea interpretado, por ejemplo, con el alcance y las flexibilidades del artículo XXIV del GATT.

Al establecer en su artículo 2°, la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los países miembros como la base del Mercado Común previsto en el artículo 1°, el Tratado de Asunción introduce la principal garantía jurídica –y por ende política- de  los compromisos libremente asumidos por los países miembros, concebidos como un conjunto indisociable. Disociarlos requeriría modificar el Tratado, esto es, pactar un nuevo instrumento jurídico internacional multilateral negociado entre los países miembros del Mercosur. O, como alternativa, la denuncia del Tratado por parte del país que no estuviere de acuerdo con la vinculación entre un tratamiento preferencial irrestricto y un arancel externo común.

Texto completo: www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC;  Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.